Zadania zlecone do lamusa? NIK za, MF milczy, a pieniędzy od tego nie przybędzie

Problem od niepamiętnych czasów

Samorządowcy pytani o to, kiedy tak naprawdę zaczął się problem zadań zleconych, z reguły zasłaniają się niepamięcią. Niektórzy wskazują, że masowe spychanie kolejnych zadań z poziomu rządowego na lokalny i regionalny - bez zapewniania odpowiednich środków na ich realizację - zaczęło się za rządów SLD. Potem mistrzami w tym fachu stali się przedstawiciele ekipy PO-PSL. Obecnie rządzący PiS, mimo deklaracji, że zerwie z tą niechlubną tradycją, nie do końca dotrzymuje danego słowa.

Z jednej strony na korzyść partii rządzącej przemawia udane uruchomienie programu 500 plus. W pierwszym roku jego obowiązywania samorządy mogły przeznaczyć 2 proc. udzielonej dotacji na obsługę zadania (reszta trafiła do osób ubiegających się o świadczenia), a obecnie jest to 1,5 proc. Do tej pory samorządy raczej nie skarżyły się na brak pieniędzy na realizację flagowego projektu rządu. Z drugiej strony kontrowersje budzi sposób, w jaki wdrażana jest reforma oświaty. - Rząd nie pokrywa w całości kosztów wdrażania reformy. Gminy otrzymują około połowy tych środków, o które można wnioskować - informuje Związek Miast Polskich.

Niezależnie od tego, który rząd jest najbardziej winny całej sytuacji, pewne jest jedno - samorządy od lat dokładają do zadań zleconych i raczej prędko się to nie zmieni. W Lublinie kwota dofinansowania w roku 2016 wyniosła 7,9 mln zł, w tym 2,4 mln zł na zadania z zakresu spraw obywatelskich (wydawanie aktów stanu cywilnego, dowodów osobistych itp.). Z kolei Częstochowa podaje, że do zadań zleconych miasto dołożyło ze środków własnych w 2016 r. ok. 6 mln. Z tego na pokrycie wynagrodzeń pracowników zajmujących się zadaniami z zakresu obsługi spraw obywatelskich ok. 1,2 mln zł. Ogółem samorządy szacują, że rocznie do zadań zleconych muszą dokładać nawet 10 mld zł.

Źródło kłopotów

Skoro wiadomo, że problem jest, warto zastanowić się, z czego wynika. Zdaniem samorządów niedofinansowanie zadań zleconych to przede wszystkim brak standaryzacji kosztów oraz odmienne rozwiązania, jakie obowiązują budżet państwa i budżety samorządowe. - Przykładem jest chociażby polityka płacowa. Jednostki samorządu muszą zaplanować fundusz płac na etapie uchwalania budżetu, przeliczyć pochodne płac według obowiązujących przepisów. Natomiast w budżecie państwa tworzona jest rezerwa celowa, która uruchamiana jest dopiero w trakcie roku budżetowego, obowiązują więc inne kryteria i zazwyczaj średnia płaca jest niższa, a taka jest podstawą określania wysokości dotacji - tłumaczy Maciej Gramatyka z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego.

Konflikt na polu płacowym toczy się od 2009 r. między Urzędem Marszałkowskim Województwa Mazowieckiego a tamtejszym wojewodą. Samorząd, przejmując zadania od urzędu wojewódzkiego, wraz z nimi przejął jego pracowników, którzy byli za nie odpowiedzialni (ujęte w rozdziale 75011). Problem w tym, że wojewoda przy obliczaniu dotacji dla Mazowsza na realizację tego zadania brał pod uwagę poziom wynagrodzeń tych pracowników obowiązujący w czasach, gdy pracowali pod jego kuratelą, w urzędzie wojewódzkim. Ponadto obowiązywał go limit wydatków przekazywany wojewodom przez ministra finansów, ustalany w oparciu o dane historyczne. Tymczasem urząd marszałkowski uznał, że dotacja powinna zostać dostosowana do wydatków ponoszonych w nim na realizację zadań zleconych. Oznacza to, że podstawą do oszacowania tej części dotacji, która przeznaczona jest na finansowanie kosztów wynagrodzeń, powinien być poziom wynagrodzeń obowiązujący w urzędzie marszałkowskim, a nie historyczny poziom obowiązujący w urzędzie wojewódzkim. Mówiąc prościej - samorząd wyszedł z założenia, że nie można różnicować wynagrodzeń pracowników samorządowych wyłącznie w zależności od tego, czy wykonują zadania zlecone czy zadania własne.

10 mld zł na tyle rocznie samorządy szacują niedofinansowanie zadań zleconych

Istotnym źródłem problemów niedofinansowanych zadań przerzucanych na samorząd jest różna metoda kalkulacji ich kosztów, a konkretnie tego, co powinno być wzięte pod uwagę, a co nie. - Samorządy przyjmują poziom kosztów, jakie obowiązują w danej jednostce oraz na rynku. Największy problem to nieuwzględnianie w kosztach zadań zleconych wydatków chociażby za tzw. gotowość. Samorząd, niezależnie czy jest interesant czy nie, musi być przygotowany do realizacji i obsługi danego zadania zleconego, np. działalności Urzędu Stanu Cywilnego - wyjaśnia Łukasz Jucha z biura prasowego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Zachodniopomorskiego. Kłopotliwe są też koszty pośrednie, bez których realizacja zadań nie byłaby możliwa. - Wydatki te wiążą się z czynszem, mediami, obsługą prawną, informatyczną, finansowo-księgową czy kadrową. Oczywiście koszty realizacji zadań zleconych mogą różnić się w zależności od umiejscowienia geograficznego i rodzaju jednostki - dodaje Łukasz Jucha.

Zdaniem władz Łodzi źródło problemu jest bardzo prozaiczne - niewystarczająca kwota przeznaczona w budżecie państwa na finansowanie zadań zleconych. - Nie są brane pod uwagę rzeczywiste koszty związane z wykonywaniem zadań w danej jednostce samorządu, tylko wielkości średnie, których sposób wyliczenia nie jest do końca jasny i przejrzysty. Jest rzeczą oczywistą, że wysokość kosztów realizacji zadań zleconych nie jest taka sama w różnych jednostkach - przekonuje Grzegorz Gawlik z łódzkiego magistratu. Jego zdaniem, aby prawidłowo oszacować te koszty, niezbędne jest ustalenie standardów wyceny uzależnionych od wielkości samorządu (innych dla gmin wiejskich i innych dla metropolii). - Bez ustalenia właściwych standardów samorządy nadal będą dopłacać do zadań zleconych - kwituje Grzegorz Gawlik.

Wojewodowie podkreślają jednak, że przy przekazywaniu swoich zadań samorządom obowiązuje ich kwota dotacji ustalana zgodnie z rozporządzeniem ministra finansów w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowywania materiałów do projektu ustawy budżetowej na dany rok. Obecnie obowiązuje rozporządzenie z 13 czerwca 2017 r. (Dz.U. poz. 1154). - Służby wojewody określają należne jednostkom samorządu terytorialnego kwoty dotacji z należytą starannością i proces ten poprzedzony jest szczegółowymi analizami - zapewnia zespół prasowy wojewody mazowieckiego.

Daremne próby

Jeśli chodzi o wspomnianą standaryzację wyceny kosztów zadań zleconych, to takie próby zostały już podjęte. Z wyzwaniem zmierzyło się Ministerstwo Finansów (MF). - Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej wynikające z ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawy o ewidencji ludności oraz ustawy o dowodach osobistych (tzw. sprawy obywatelskie), były przedmiotem analiz i wyjaśnień, w wyniku których po raz pierwszy w ustawie budżetowej na rok 2015 dotacje na ten cel zostały zaplanowane przy przyjęciu jednolitych sposobów kalkulacji wysokości kosztów zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego (JST), tj. według kryterium liczby zrealizowanych przez JST spraw z uwzględnieniem ujednoliconego czasu realizacji zadań oraz przyjętej stawki roboczogodziny - wyjaśnia wydział prasowy resortu.

I tak Ministerstwo Finansów (MF) w wyniku analiz stwierdziło, że sporządzenie aktu stanu cywilnego - w zależności od województwa - trwało od jednej godziny do nawet 2 godzin 44 minut. Ujawniły się także różnice w stawkach za roboczogodzinę - te zaczynały się od 20,50 zł do 32,26 zł. Ostatecznie resort przyjął stawkę 22,92 zł, a samorządom dosypano 200 mln zł na zadania z zakresu spraw obywatelskich. W kolejnych latach "wystandaryzowana" stawka rosła: do 24,16 zł w 2016 r. i do 24,44 zł obecnie.

Niestety, pieniędzy wciąż gminom brakuje, a NIK zarzucił resortowi, że sam proces standaryzacji obliczania dotacji na obsługę spraw obywatelskich przeprowadzono nierzetelnie. - Po otrzymaniu informacji z urzędów wojewódzkich w Ministerstwie Finansów nie wyjaśniono ani przyczyn istotnego zróżnicowania czasu wykonywania poszczególnych spraw obywatelskich ustalonego na podstawie danych przekazanych przez gminy i uśrednionych na poziomie województw, ani przyczyn zróżnicowania stawek roboczogodziny w poszczególnych urzędach wojewódzkich, na podstawie których wyznaczono jednolitą stawkę roboczogodziny - stwierdza NIK.

WAŻNE

Zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego JST powinna otrzymywać z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej ich realizację w pełni i terminowo. Ponadto gdy przekazana dotacja celowa nie zapewnia pełnego wykonania zadań, jednostce przysługuje prawo dochodzenia od budżetu państwa należności wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych w postępowaniu sądowym.

Tymczasem dysproporcje były ogromne. Z przesłanych do ministerstwa danych wynikało np., że wydanie jednej decyzji w sprawach meldunkowych trwało średnio od 12 godzin w gminach województwa warmińsko-mazurskiego do 32 godzin w gminach województwa podlaskiego. Z kolei sporządzenie aktu cywilnego - od jednej godziny do prawie trzech, w zależności od województwa. - Mimo to na podstawie otrzymanych danych wyznaczono uśrednione wartości, które obowiązują przy obliczaniu dotacji dla wszystkich gmin w Polsce. Wojewodom nie zapewniono też czasu na weryfikację danych z gmin na temat czasochłonności poszczególnych zadań - zarzuca NIK.

Jeszcze ostrzej cały proces oceniają władze lokalne. - System standaryzacji wyceny dotacji celowych nie ma oparcia w żadnym akcie prawnym i polega na dowolnych założeniach Ministerstwa Finansów - przekonuje Barbara Skrabacz-Matusik z krakowskiego magistratu. Jak dodaje, jedynie w ustawie o finansach publicznych zawarty jest lakoniczny zapis, że kwoty dotacji na zadania zlecone muszą być ustalane według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków "takiego samego rodzaju". - Przy czym w żadnym obowiązującym akcie prawnym nie ma odniesienia do tego, co to są "zadania podobnego rodzaju", więc Ministerstwo Finansów przyjmuje np. w przypadku zadań z zakresu wydawania dowodów osobistych i zadań realizowanych przez urzędy stanu cywilnego najniżej wynagradzane zadania realizowane przez pracowników urzędów wojewódzkich, np. zajmujących się sprawami paszportowymi - dodaje nasza rozmówczyni.

Ministerstwo przekonuje, że stara się wyciągać wnioski. - Obecnie trwają prace mające na celu przeprowadzenie m.in. weryfikacji obowiązującego katalogu i określonych czasochłonności w odniesieniu do spraw obywatelskich - informuje resort. Na pocieszenie NIK przyznaje, że choć próba standaryzacji kosztów niektórych zadań zleconych nie rozwiązała problemu ich współfinansowania przez samorządy, to jednak sam kierunek jest słuszny i izba ocenia go pozytywnie.

Problem niedofinansowanych zadań - niezależnie, czy mowa o tych wystandaryzowanych, czy nie - byłby mniejszy, gdyby samorządy miały prostą drogę do odzyskania swoich pieniędzy. Ale jest to utrudnione. NIK podaje przykład trzech jednostek: Łomży, Gdyni i powiatu kwidzyńskiego. Wszystkie występowały do wojewody o zwrot wydatków finansowanych z własnych środków. Najwięcej uzyskała Łomża, której zrefundowano wydatki w lutym 2016 r. Gdynia otrzymała już tylko część wnioskowanej kwoty. Za to powiat kwidzyński nie dostał nic, w związku z czym wystąpił do sądu okręgowego z pozwem o zapłatę. Jednocześnie NIK zwraca uwagę, że są również samorządy, które nawet mimo stwierdzonych niedoborów w przekazywanych dotacjach nawet nie podejmują walki. - Powiat wysokomazowiecki nie występował o refundację wydatków poniesionych ze środków własnych w rozdziałach klasyfikacji budżetowej objętych kontrolą i nie dochodził ich zwrotu na drodze sądowej, uznając, że odzyskanie wydatkowanej kwoty jest mało prawdopodobne i wymaga zaangażowania znacznych środków finansowych oraz zasobów osobowych - podaje NIK.

OPINIA EKSPERTA

NIK próbuje tylko sankcjonować obecną sytuację

@RY1@i02/2017/194/i02.2017.194.183001600.801.jpg@RY2@

Magdalena Flisykowska-Kacprowicz skarbnik Torunia

Spostrzeżenia NIK są trafne. Samorządy, wykonując zadania zlecone, takie jak np. wypłaty świadczeń w ramach programu Rodzina 500+ czy świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych, otrzymują środki na koszty obsługi tych zadań obliczone jako określony procent od kwoty wypłaconych na rzecz mieszkańców sum.

Zadania związane z przyjmowaniem wniosków, wydawaniem decyzji, realizacją wypłat, ewidencją księgową, rozliczaniem dotacji wykonują urzędnicy, którym w zakresach czynności powierza się także inne obowiązki. Ponadto do ich realizacji wykorzystywane są zasoby (budynki, media, internet, oprogramowanie, sprzęt komputerowy, wyposażenie) służące również innym zadaniom. Od lat samorządy wskazują, że dotacja przekazywana z budżetu państwa na koszty obsługi tych zadań nie wystarcza często na same wynagrodzenia, stąd koszty rzeczowe pokrywane są ze środków własnych ich budżetów. Zgodnie z przepisami samorządom nie wolno finansować zadań zleconych ze środków własnych, a zatem JST, dopłacając do tych zadań, wykazują te dopłaty w budżecie - po stronie własnych zadań jako np. koszty utrzymania urzędów gmin lub ośrodków pomocy społecznej. Można zatem zaryzykować stwierdzenie, że samorządy poniekąd łamią prawo w celu prawidłowej realizacji zadań.

Propozycja NIK ma zatem swoje zalety, jednak wątpliwość budzi, czy w nowej formule finansowania nastąpi doszacowanie potrzeb samorządów. W praktyce problem nie polega bowiem na tym, gdzie określić źródło finansowania tych zadań, a raczej - jak je określić i w jakiej wysokości? Nie wydaje się, że budżet państwa zechce zwiększyć transfer środków do samorządów na koszty obsługi zadań zleconych.

Próba taka była podejmowana 3 lata temu w celu określenia kosztów obsługi zadań zleconych w zakresie wydawania dowodów osobistych, spraw meldunkowych i czynności urzędów stanu cywilnego. Minister Finansów, w porozumieniu z wojewodami określił na podstawie meldunków gmin normatywy czasu pracy dla poszczególnych czynności urzędników. Stały się one podstawą do obliczenia dotacji na koszty realizacji tych zadań.

Z analizy, jaką wykonaliśmy w Urzędzie Miasta Torunia, wynika, że normatywy czasu pracy podawane przez poszczególne urzędy znacznie różnią się między sobą. Ostateczne zaakceptowane przez ministra finansów normatywy w wielu pozycjach istotnie odbiegają od tych, jakie wyliczyliśmy w naszym urzędzie. I to zarówno w górę, jak i w dół. Stawka roboczogodziny określona przez resort finansów dla tych dotacji wynosiła 22,92 zł, co oznaczało średnie wynagrodzenie zasadnicze urzędnika na poziomie ok. 2,6 tys. zł miesięcznie. Tak obliczone nie przewiduje obligatoryjnych wypłat nagród jubileuszowych, dodatków funkcyjnych, ewentualnych premii lub nagród. Zupełnie pominięto konieczność utworzenia w strukturze organizacyjnej stanowisk kierowniczych. Stąd przyznane dotacje nie wystarczają na same tylko koszty wynagrodzeń, nie mówiąc już o odpisach na ZFŚS, kosztach utrzymania budynków, sprzętu komputerowego, mediów, internetu, telefonów, usług pocztowych, papieru itp.

Problem niedofinansowania zadań zleconych jest zatem kwestią zaniżonych szacunków ze strony rządu. Można odnieść wrażenie, że propozycja NIK ma być raczej próbą usankcjonowania faktu, że samorządy dopłacają do zadań zleconych - czego w świetle obowiązujących przepisów prawa robić nie powinny, niż próbą wyrównania im strat, jakie obsługa tych zadań generuje.

Rewolucyjny pomysł

W toczącej się od lat dyskusji o niedofinansowanych zadaniach zleconych niedawno włączyła się sama Najwyższa Izba Kontroli. Informowaliśmy w DGP jako pierwsi, że NIK zwróciła się do Rady Ministrów, by ta rozważyła przekształcenie zadań zleconych w zadania własne i tym samym likwidację tych pierwszych. Przy czym wydatki o charakterze transferowym (np. świadczenia wypłacane mieszkańcom) powinny być w dalszym ciągu finansowane z budżetu państwa, w formie dotacji celowych na zadania własne. - Natomiast koszty obsługi tych zadań byłyby pokrywane przez samorządy, po adekwatnym zwiększeniu ich wpływów z tytułu dochodów własnych lub subwencji ogólnej - dodaje NIK.

To oznaczałoby np., że to, co dziś samorząd otrzymuje - przynajmniej w teorii - na obsługę jakiegoś zadania w ramach rządowej dotacji, (np. 1,5 proc. kosztów funkcjonowania programu "Rodzina 500 plus"), trafiałoby do budżetu urzędu jako część jego dochodów własnych. To znacznie bardziej elastyczne rozwiązanie niż dotacja, która jest pieniądzem "znaczonym". NIK jednak zwraca uwagę, że trzeba byłoby samorządom coś jeszcze dosypać. Skąd - tego już nie precyzuje. Ale władze lokalne od dawna domagają się większych udziałów we wpływach z PIT i CIT czy przyznania im jakichkolwiek udziałów we wpływach z VAT (zwłaszcza w kontekście rosnących wpływów budżetowych z tego tytułu wskutek polityki uszczelniania systemu VAT).

Resort finansów nie chce komentować tego pomysłu. »Na prośbę o rozmowę na ten temat - otrzymaliśmy tylko dwuzdaniową odpowiedź "Do Ministerstwa Finansów wpłynęła z NIK informacja o wynikach kontroli "Dotowanie zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami". Aktualnie informacja ta jest przedmiotem analiz.«

Podobnie służby wojewodów. - Urząd wojewódzki zajmuje się realizacją polityki rządu, a nie jej ocenianiem - ucina Bożena Ulewicz, rzecznik prasowy wojewody warmińsko-mazurskiego. Z naszych informacji wynika, że koncepcja wzbudza wstępne zainteresowanie wśród parlamentarzystów PiS. Wszyscy nasi rozmówcy z tej partii zgodnie jednak podkreślają - pomysł trzeba dobrze przekalkulować.

Bez pieniędzy ani rusz

Samorządy mają mieszane uczucia. - Z propozycji NIK nie wynika, na jakich zasadach lokalne władze miałyby przejąć zadania zlecone i jakimi konkretnymi źródłami dochodów miałyby być finansowane - ocenia Angelika Ostaszewska, wicenaczelnik wydziału budżetu i analiz w Urzędzie Miasta Częstochowy. - Nie zostało też określone, czy samorządy nadal miałyby obowiązek zapewniania 20 proc. wkładu własnego do dotacji na zadania własne [zgodnie z art. 128 ustawy o finansach publicznych kwota dotacji na dofinansowanie zadań własnych nie może stanowić więcej niż 80 proc. kosztów realizacji zadania - red.]. Przy środkach np. na wypłatę świadczeń społecznych byłaby to konieczność zabezpieczania kwot rzędu kilkunastu-kilkudziesięciu milionów złotych - dodaje nasza rozmówczyni.

Więcej optymizmu wykazują władze woj. śląskiego. - Propozycję NIK oceniamy jako realną, to kwestia odpowiednich zmian ustawowych. Korzyścią byłoby na pewno uproszczenie struktury formalnej budżetu, zwiększenie przejrzystości samego dokumentu, zmniejszenie liczby źródeł dochodów koniecznych do wprowadzenia w uchwale budżetowej według odpowiedniej klasyfikacji - ocenia Maciej Gramatyka z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego. Wskazuje jednocześnie, że zagrożeniem jest wycena zadań zleconych, a więc problem wysokości środków przeznaczanych na ich realizację. Poza tym po przekształceniu zadań zleconych na własne, jednostki samorządu stracą możliwość dochodzenia swoich roszczeń wobec budżetu państwa na drodze sądowej. - A należy pamiętać, że raz wyznaczona wysokość środków na zadanie nie jest wartością stałą, lecz zmienia się wraz z postępem jego realizacji, zmianą cen rynkowych - przypomina Maciej Gramatyka.

Po ewentualnym przekształceniu zadań zleconych na własne jednostki samorządu stracą możliwość dochodzenia swoich roszczeń wobec budżetu państwa na drodze sądowej

Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego

W opinii władz Krakowa przekształcenie zadań zleconych na własne jest bardziej zagadnieniem ustrojowym niż finansowym. - Formalna zmiana kwalifikacji zadania ze zleconego na własne nie zwiększa ilości środków finansowych na jego realizację. Konieczne byłoby gruntowne przebudowanie systemu dochodów samorządowych, czyli zwiększenie dochodów własnych samorządów, uszczuplenie dochodów budżetu państwa lub wprowadzenie nowych obciążeń fiskalnych - mówi Maciej Grzyb, dyrektor biura prasowego w krakowskim magistracie.

Wątpliwości niektórych samorządów budzi proponowany przez NIK sposób finansowania kosztów obsługi zadań, które miałyby stać się ich własnymi. - Nie można zakładać, że zwiększenie dochodów własnych gmin lub subwencji ogólnej w dłuższym okresie będzie wystarczające do pokrycia 100 proc. kosztów obsługi zadań. Mając wieloletnie doświadczenie w tym zakresie, należy raczej uznać, że nie będzie rewaloryzacji źródeł finansowania odpowiednio do wzrastających kosztów. Biorąc pod uwagę powyższe ryzyka, należy wykazać dużą ostrożność przed przedstawieniem konkretów - stwierdza Grzegorz Gawlik z łódzkiego urzędu miasta.

OPINIA EKSPERTA

Urzędnik nie ma wpływu na to, kto i kiedy się do niego zgłosi

@RY1@i02/2017/194/i02.2017.194.183001600.802.jpg@RY2@

Piotr Tomaszewski skarbnik Bydgoszczy

Wszelkim zmianom sposobu finansowania obecnych zadań zleconych powinna towarzyszyć rzetelna wycena aktualnych kosztów ich realizacji, która może stanowić bazę do ustalenia adekwatnych kwot dochodów przyznawanych w innej formie niż dotacja na zadania zlecone. Ważne jest także, aby źródło to było stabilne, czyli nie ulegało zmianom koniunkturalnym, tj. w szczególności, aby dochody kwotowo nie były zmniejszane w przypadku pogorszenia sytuacji gospodarczej, bo zadania te muszą być realizowane niezależnie od sytuacji gospodarczej - to wynika z ich charakteru.

Alternatywą dla propozycji NIK dotyczącą finansowania zadań zleconych mogłoby być ustalenie standardów realizacji zadań stanowiących podstawę naliczenia dotacji np. w układzie liczby etatów (także ułamek etatu) na każdy tysiąc mieszkańców. Realizacja zadań zleconych związana jest z ciągłą gotowością do obsługi mieszkańców (40 godzin tygodniowo) np. w zakresie wydawania dowodów osobistych lub dokumentów wydawanych przez USC. Jednocześnie powinno zostać określone średnie wynagrodzenie na taki etat. Ryczałtowo, w zależności od liczby etatów, należałoby określić także pozostałe koszty związane z utrzymaniem obiektów tj. koszty zużycia energii, utrzymania czystości i zakupu materiałów biurowych.

W tej chwili wojewodowie próbują na polecenie Ministerstwa Finansów wyceniać realizację zadań według faktycznie wykonanych czynności i historycznych stawek, a przecież koszty ponoszone przez samorządy są takie same niezależnie od tego, ile osób w danym miesiącu lub roku złoży wniosek np. o wydanie dowodu. Nie jest możliwa wypłata wynagrodzenia urzędnikowi w zależności od faktycznie wykonanych przez niego czynności, bo nie ma on wpływu na to, czy dany mieszkaniec złoży wniosek o dowód, ile osób zgłosi się po akt urodzenia lub zgonu. Nie może też wykonywać innych zadań poza zakresem jego obowiązków.

Problem jest szczególnie widoczny w dużych samorządach, w których pracownicy wykonujący zadania zlecone są zatrudnieni w wyodrębnionych komórkach organizacyjnych np. w wydziałach spraw obywatelskich albo USC. Praktycznie i formalnie nie ma możliwości powierzenia tym urzędnikom również zadań własnych poza zakresem działalności danego wydziału. Tylko w małych gminach o prostej strukturze urzędu możliwe jest łączenie w ramach jednego etatu urzędniczego wykonywania różnego rodzaju zadań własnych i zleconych.

@RY1@i02/2017/194/i02.2017.194.183001600.803(c).jpg@RY2@

Za i przeciw zmianom

@RY1@i02/2017/194/i02.2017.194.183001600.804.jpg@RY2@

Tomasz Żółciak

tomasz.zolciak@infor.pl

@tzolciak

Lepiej zapytać RIO, czy pozwoli na użycie własnych środków

Do niedawna samorządy nie dość, że dokładały do zadań zleconych, to musiały to robić na tyle sprytnie, by nie kwestionowały tego regionalne izby obrachunkowe. Wydaje się jednak, że stanowiska w tym zakresie zaczynają się liberalizować

Kwestia finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej własnymi środkami samorządu już od lat budzi wątpliwości. Nie sprzyja przejrzystości zasad wydatkowania tych środków również brak jednoznacznego stanowiska organów nadzoru nad gospodarką finansową JST - czyli regionalnych izb obrachunkowych. Z kolei stanowiska prezentowane w orzecznictwie sądowym są dość kategoryczne.

By omówić problem z perspektywy organu nadzoru, trzeba odnieść się do regulacji prawnych różnych ustaw. Z artykułu 8 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) wynika, że w przypadku zlecenia zadań z zakresu administracji rządowej gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do ich wykonywania. Z kolei, w art. 49 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1453) ustawodawca postanowił, że JST wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. W ust. 3 tego samego artykułu podał zaś, że kwoty dotacji celowych na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju.

Sądy rygorystyczne

Natomiast z art. 129 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.) wynika, że kwoty dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami JST określane są przez dysponentów części budżetowych według zasad przyjętych w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Wreszcie, zgodnie z art. 49 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, dotacje celowe na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami, powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań.

To wszystko więc znaczy, że jednostce samorządowej winny zostać zapewnione środki finansowe w kwocie niezbędnej dla wykonania zleconych zadań, zaś organ wykonawczy tej jednostki przy gospodarowaniu wspomnianymi środkami winien postępować zgodnie z zasadą z art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, czyli w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Trzeba również przypomnieć, że art. 216 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że wydatki budżetu JST są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a zwłaszcza na zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami jednostkom samorządu terytorialnego. Z korelacji ww. norm prawnych wynika więc, że np. gmina może wspierać zadania zlecone z administracji rządowej tylko w takich granicach, w jakich dopuszczają to przepisy prawne, przy czym środki mogą być wydatkowane wyłącznie na cele określone tymi przepisami. Taki rygorystyczny kierunek podzielany jest m.in. w orzecznictwie sądowym - warto tu przywołać choćby wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. akt II GSK 2218/14). Również w wyroku SN z 10 lutego 2012 r. (sygn. akt II CSK 195/11) zaakcentowano w kontekście art. 49 ust. 6 ustawy, że ten przepis stanowi samodzielną podstawę dla wystąpienia z pozwem o zapłatę na rzecz jednostki, której zlecono wykonanie zadań z zakresu administracji rządowej, gdy przekazana dotacja celowa nie zapewnia pełnego i terminowego wykonania zleconych zadań. Jednak w praktyce wspomniane legalistyczne stanowisko ulega złagodzeniu - a to wskutek niektórych stanowisk regionalnych izb obrachunkowych.

RIO czasem łagodnieje

Problem w tym, że wśród izb stanowiska są dość rozbieżne, od skrajnie legalistycznych (jak w podanych wyżej wyrokach) do liberalnych, dopuszczających finansowanie zadań zleconych własnymi środkami samorządu. Wydaje się, że właśnie te liberalne stanowiska zasługują na większą akceptację. Argumentuje się w nich m.in., że jednostka samorządu terytorialnego nie może zaniechać realizacji obowiązkowych zadań zleconych, a kwestia dodatkowego finansowania tych działań jest sprawą odrębną. W jednym ze stanowisk (pismo RIO w Szczecinie z 22 września 2015 r. znak K.0542.36.HR.2015) wskazano, że: "Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie nakładają na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku dofinansowywania z własnych budżetów zadań z zakresu administracji rządowej, lecz nakładają obowiązek ich realizacji. Jeżeli przekazane z budżetu państwa środki nie wystarczają na wykonywanie tych zadań, zdaniem kolegium izby do decyzji samorządu należy, czy z własnych środków budżetowych można dofinansować nałożone na mocy odrębnych ustaw zadania, czy też ich nie dotować". Ale jest to tylko jedna z koncepcji finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i nie należy się sugerować wyłącznie nią. Jedyne, co można poradzić w takich okolicznościach, jest zasięgnięcie stanowiska właściwej miejscowo regionalnej izby obrachunkowej, a w tym zakresie można skorzystać z mechanizmu z art. 13 pkt 11 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 561). Mówi on, że jednym z zadań izby jest udzielanie wyjaśnień na wystąpienia podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 2 w sprawach dotyczących stosowania przepisów o finansach publicznych.

@RY1@i02/2017/194/i02.2017.194.183001600.805.jpg@RY2@

Marcin Nagórek

radca prawny

W sądzie można wygrać, jak się ma mocne dowody

W ostatnich latach samorządy coraz częściej podejmują działania służące urealnieniu ustawowej zasady finansowania zadań zleconych ze środków dotacji celowej. Przyczyn takiego stanu poszukiwać można w korzystnym otoczeniu prawnym, ale przede wszystkim w rosnącej świadomości jednostek samorządu terytorialnego w zakresie przysługujących im praw

Coraz powszechniej dostrzegana przez samorządy skala niedofinansowania zadań zleconych z każdym kolejnym rokiem skutkuje większą determinacją w dochodzeniu swoich praw, która coraz częściej przekłada się na realne działania.

Praktyka realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej pokazuje, że samorządy postawione zostały w wyjątkowo niekomfortowej (czy wręcz patowej) sytuacji. Pomimo permanentnego niedofinansowywania zadań zleconych nie mogą odmówić ani nawet ograniczyć ich realizacji, narażają się bowiem w przeciwnym razie na odpowiedzialność odszkodowawczą, dyscyplinarną albo działania nadzorcze. W praktyce więc zmuszone są współfinansować realizowanie zadań zleconych. Wykorzystują przy tym środki własne kosztem planowanych inwestycji lub utraty możliwości zmniejszenia zadłużenia. Co jednak istotne, finansowanie zadań zleconych ze środków własnych również obarczone jest istotnym ryzykiem w postaci poniesienia odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W związku z tym trudno uznać, aby stan współfinansowania zadań zleconych ze środków własnych JST mógł stanowić dla samorządów rozwiązanie bezpieczne czy długofalowe. Wręcz przeciwnie, ze względu na znaczny poziom ryzyka związanego z wydatkowaniem środków własnych na realizację zadań zleconych, rekomendowane jest możliwie szybkie podjęcie działań, które pozwolą zaniechać lub choćby ograniczyć praktykę ich współfinansowania przez samorządy.

WAŻNE

Główną bolączką, z którą zmierzą się JST zdecydowane na dochodzenie roszczeń z tytułu niedofinansowania zadań zleconych, będzie prawidłowe zewidencjonowanie i oszacowanie rzeczywistych wydatków poniesionych na wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej.

Roszczeń dochodzić trzeba

Należy bowiem mieć na względzie, że regulując kwestię finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, ustawodawca nie pozostawił swobody uznaniowej ani dysponentowi części budżetowej (wojewodzie), ani JST. Mianowicie, zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w przypadku nieprzekazania dotacji celowej w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonywanie zlecanych zadań, JST przysługuje prawo dochodzenia w postępowaniu sądowym należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych. Ustawodawca, regulując kompetencję dochodzenia przez samorządy należnego świadczenia z tytułu niedofinansowania zadań zleconych, nie posłużył się kategorią obowiązku, a prawa. Jednak mając na względzie opisany wyżej mechanizm odpowiedzialności za finansowanie zadań zleconych ze środków własnych samorządu, należy przyjąć, że dochodzenie przez JST przedmiotowych roszczeń jest w praktyce nie tyle uznaniowym uprawnieniem, co raczej wymogiem. Stawianym dla zachowania należytej dbałości o finanse samorządowe.

Zaniżanie nie popłaca

W jaki sposób samorządy powinny przygotować się do sądowego dochodzenia roszczenia o zapłatę z tytułu niedofinansowania zadań zleconych? Trudno przyjąć tu jedną, uniwersalną ścieżkę działania. Wiele zależy bowiem od tego, w jaki sposób prowadzona była dotychczas ewidencja księgowa i sprawozdawczość w zakresie wydatkowania środków na realizację zadań zleconych. Częstą praktykę samorządów stanowi bowiem wykazywanie w planach wydatków budżetowych i w sprawozdaniach z ich wykonania wydatków na realizację zadań zleconych wyłącznie do wysokości przyznanej dotacji celowej, a więc - w praktyce - znacznie zaniżonej w stosunku do faktycznie wydatkowanych kwot. Ze względu na treść rozporządzenia ministra finansów z 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1015), (w szczególności: treść instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego), wskazywanie wyższej kwoty wydatków niż wartość dotacji celowej na zadania zlecone kwestionowane jest przez organy nadzoru (w szczególności: Regionalne Izby Obrachunkowe) jako sprzeczne z prawem. Niestety, konsekwencją powyższego jest fakt, że główną bolączką, z którą zmierzą się JST zdecydowane na dochodzenie roszczeń z tytułu niedofinansowania zadań zleconych, będzie prawidłowe zewidencjonowanie i oszacowanie rzeczywistych wydatków poniesionych na wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej. Wymagać to będzie więc od samorządów rzetelnego pochylenia się nad prowadzoną dokumentacją księgową i budżetową i ocena jej przydatności dla odtworzenia faktycznych kosztów realizacji zadań zleconych. Dobrą praktyką stosowaną przez część samorządów jest np. regularne kierowanie do wojewody wezwań do uzupełnienia dotacji celowej o kwotę niezbędną dla pokrycia kosztów pełnego realizowania zadań zleconych. Wprawdzie część z nich zaniechała takich działań ze względu na ich nieefektywność (wezwania rzadko skutkują wyegzekwowaniem od wojewody żądanej kwoty), jednak istotną zaletą prowadzenia tego typu korespondencji jest bieżące kalkulowanie na jej potrzeby realnych kosztów realizacji zadań zleconych. Oparcie się na sporządzonych w ten sposób szacunkach z pewnością usprawni konstruowanie roszczenia, gdy samorząd stanie przed wyzwaniem ustalenia wartości wydatkowanych środków własnych rok, dwa lub pięć lat temu.

Decydujące postępowanie dowodowe

W przypadku postępowania sądowego o zapłatę z tytułu niedofinansowania zadań zleconych kluczową rolę odegra postępowanie dowodowe. W praktyce to ono niejednokrotnie zdecyduje o wyniku sprawy. Analiza przedmiotowych przepisów (zwłaszcza ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) oraz wydanych na ich podstawie orzeczeń sądowych prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym nie jest kwestionowana sama zasada odpowiedzialności wobec samorządów za niedofinansowanie zadań zleconych. O treści rozstrzygnięcia zdecyduje raczej wykazany w ramach postępowania stan faktyczny (kwota wydatków, fakt ich poniesienia, ich niezbędność dla realizacji zadania zleconego itp.). Istotne w związku z tym jest nie tylko przemyślane działanie w toku prowadzonego postępowania, ale również rzetelne przygotowanie na etapie konstruowania powództwa.

!O rozstrzygnięciu zdecyduje wykazany w ramach postępowania stan faktyczny np. kwota wydatków, fakt ich poniesienia, ich niezbędność dla realizacji zadania zleconego.

Niezależnie jednak od opisanych wyżej wyzwań, z którymi prawdopodobnie spotkają się samorządy w toku dochodzenia swoich praw, należy podkreślić, że rezygnacja z dochodzenia zapłaty należności z tytułu niedofinansowania zadań zleconych wiąże się nie tylko ze znaczącym uszczuplaniem budżetu samorządu. Utrwala również przyjętą praktykę wydatkowania środków własnych na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Działania takie uderzają przede wszystkim w JST, które zmuszone są do ponoszenia konsekwencji niewystarczających środków w budżecie państwa. Jak się wydaje, aby podjąć skuteczną dyskusję wszystkich stron zaangażowanych w realizację i finansowanie zadań zleconych, a w konsekwencji rozwiązać aktualne problemy, samorządy powinny wypracować wspólne i jednolite stanowisko, które pozwoli im skutecznie walczyć o swoje prawa.

@RY1@i02/2017/194/i02.2017.194.183001600.101(c).jpg@RY2@

Piotr Kołodziejczak

radca prawny, partner, Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna sp. k.

@RY1@i02/2017/194/i02.2017.194.183001600.102(c).jpg@RY2@

Aleksandra Misiun

radca prawny, Dr Krystian Ziemski & Partners Kancelaria Prawna sp. k.