Wydatki gmin pod specjalnym nadzorem. Rząd przejmuje izby obrachunkowe

Wielki Brat patrzy na zakupy samorządowców

Z przepisów znikną też konkursy na prezesów regionalnych izb obrachunkowych. Mają być oni powoływani przez premiera, który rozpatrzy kandydaturę opiniowaną przez ministra spraw wewnętrznych i administracji. Kadencje obecnych prezesów i ich zastępców wygasną natomiast z mocy prawa. Szybko pojawiły się głosy, że proponowane i w znacznej części wprowadzone zmiany to niekonstytucyjny zamach na ustrojową pozycję samorządów.

Wymienione wyżej nowości znalazły się w nowelizacji ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych z 7 października 1992 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 561), którą przygotował rząd, a swoje poprawki dorzuciły sejmowe podkomisja i komisja.

Przepisy zostały już przyjęte przez Sejm (w lekko złagodzonej, w stosunku do tego, na co się zanosiło, wersji), ale i tak ciągle budzą ogromne kontrowersje. Nie jest jednak do końca pewne, czy będzie to ostateczna wersja ustawy, bo trafi ona jeszcze do Senatu, który może wnieść poprawki.

Kazus Ostrowice

Konieczność przyjęcia tego dokumentu uzasadniano nasilaniem się procesu zadłużania jednostek samorządu terytorialnego, któremu niewystarczająco skutecznie przeciwdziałały do tej pory RIO. Jako przykład podano problemy gminy Ostrowice ramka 1 , gdzie zadłużenie wyniosło blisko 400 proc. wysokości rocznego budżetu. RIO muszą się zmienić i zyskać nowe kompetencje, aby zapobiegać takim sytuacjom - argumentowali projektodawcy.

RAMKA 1

Feralna gmina

Symbolem niegospodarności samorządów, który stał się katalizatorem dla zmian, stały się pomorskie Ostrowice, o których szerzej pisaliśmy w DGP 170/2015 w artykule "Samorząd ma plan: manna spadnie z nieba". Zadłużenie Ostrowic było gigantyczne (wynosiło przeszło 33 mln zł przy ok. 5 mln zł zrealizowanych dochodów w pierwszym półroczu 2015 r.). Gmina zdecydowała się na dość niekonwencjonalny program naprawczy i chciała m.in. zbierać darowizny za pomocą platformy crowdfundingowej. Dla polityków stała się symbolem niegospodarności i niekompetencji. Pisaliśmy o tym Komisarz w gminie? Dziś zapomnijmy. Trwają jednak prace, by zmienić przepisy". TGP z 28 października 2016 r. (nr 210)

Sejm przyjął też m.in. objęcie nadzorem działalności samorządowych osób prawnych przez izby, jak też nadzorowanie RIO przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Organy ścigania mają być też powiadamiane przez izby o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa lub wykroczenia przez samorządowców.

Przyjęto również, że w niektórych sytuacjach zarząd komisaryczny bądź rozwiązanie lub odwołanie organów wykonawczych samorządu mogłyby zyskiwać rygor natychmiastowej wykonalności.

Z ustawy wynika też, że procedurą nadzorczą objęte mają być uchwały nowelizujące uchwałę budżetową, jak również te w sprawie wieloletniej prognozy finansowej lub jej zmiany.

16 tyle regionalnych izb obrachunkowych obecnie prowadzi swoją działalność

2808 tyle jednostek samorządu terytorialnego kontrolują regionalne izby obrachunkowe

236 tylu członków kolegiów izb pełni dziś swoje funkcje

Źródło: szacunki Ministerstwa Finansów

Prezes RIO uzyskuje także, zgodnie z obecną wersją ustawy, realną możliwość informowania właściwego organu nadzorującego daną jednostkę o tym, że jednorazowo albo uporczywie nie wykonała ona wniosków pokontrolnych.

Nie tylko legalność do kontroli

Przygotowany przez rząd projekt na pierwotnym etapie okazał się jednak zbyt mało odważny, a grupa posłów zgłosiła poprawki, które poszły o wiele dalej. pytania do eksperta s. c18 Najwięcej krytyki wzbudził pomysł, aby RIO kontrolowały wydatki samorządów nie tylko pod kątem legalności (jak do tej pory), lecz także gospodarności i rzetelności. ramka 2 Dotychczasowy art. 5 ust. 1 ustawy o RIO mówił o kontroli pod kątem zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Pomysł na rozszerzenie tych kryteriów pierwotnie zgłaszać mieli przedstawiciele RIO i w pewnym zakresie pojawił się on we wcześniejszym rządowym projekcie nowelizacji z lipca 2016 r. Rząd zrezygnował ze zmiany po protestach samorządowców. Pomysł został jednak reanimowany przez posłów i mimo pewnego złagodzenia zapisów podczas ostatniego czytania w Sejmie częściowo pozostał. Budząca sprzeciw samorządowców zasada gospodarności ma obowiązywać przy tytułach dłużnych. Inne utrudnienie to objęcie kontrolami także spółek z udziałem samorządów.

RAMKA 2

Co to jest rzetelność

To kryterium dotychczas w praktyce RIO nie funkcjonowało. Natomiast Najwyższa Izba Kontroli, która ma je wpisane w ustawę, charakteryzowała je m.in. tak: "(...) wydaje się, że ocena z punktu widzenia rzetelności powinna dotyczyć tych aspektów działalności jednostek publicznych i zatrudnionych w nich pracowników, które nie są regulowane przez prawo i nie muszą (chociaż mogą) być związane z zarządzaniem majątkiem i środkami publicznymi, a które naruszają zasady etycznego i przyzwoitego zachowania, jakie powinno cechować każdego kto występuje w szerokim tego słowa znaczeniu w imieniu państwa lub zarządza majątkiem publicznym."

Z kolei w ustawie z 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1047 ze zm.) mamy (w art. 22) do czynienia z rzetelnością dowodów. Z przepisu wynika, że "dowody księgowe powinny być rzetelne, to jest zgodne z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej, którą dokumentują, kompletne, zawierające co najmniej dane określone w art. 21, oraz wolne od błędów rachunkowych. Niedopuszczalne jest dokonywanie w dowodach księgowych wymazywania i przeróbek".

Rzetelność pojawia się też w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.), w której w art. 54 głównemu księgowemu powierza się m.in. dokonywanie wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych.

Jak będzie się kształtowała rzetelność w praktyce RIO, wynikać będzie zapewne dopiero z orzecznictwa sądów.

Oprac. ZJ

Przeciwnicy tych zmian podczas prac w Sejmie zwracali uwagę, że niezależnie od tego, czy kompetencje nadzorcze RIO będą rozszerzone w łagodniejszej czy bardziej ostrej formie, to pozwolą na ocenę zasadności podjęcia i skutków praktycznie każdej gminnej inwestycji. Co więcej, jak wskazywali (z czym zgodziło się także Biuro Legislacyjne Kancelarii Sejmu), poprawka o takiej treści może być niezgodna z obowiązującą Konstytucją RP. Chodzi o jej art. 171, który mówi, że "działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności". Przepis precyzuje też, że nadzór nad JST mogą prowadzić jedynie premier i wojewodowie, a "w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe". Nowe kompetencje tych ostatnich mogą więc wykraczać poza treść art. 171 - argumentowano.

Koniec konkursów

Zmiany dotykają także same RIO. Niezależnie od wspomnianej już likwidacji konkursów i wygaśnięcia kadencji członków kolegiów czekać je będą także inne nowości. Ze znowelizowanego art. 19 ustawy wynika, że wiele, a być może nawet większość spraw, rozpatrywać będzie trzyosobowy skład RIO, a nie, jak dotychczas, kolegium izby. Pojawiła się przy tym wątpliwość, czy od rozstrzygnięć w takich składach mogłyby przysługiwać odwołanie i skarga.

Kontrolowani samorządowcy powinni też przesyłać urzędnikom RIO wszelkie żądane przez nich informacje i dokumenty dotyczące działalności JST (pod groźbą grzywny).

Ustawa ma wejść w zasadniczej części w życie po upływie trzech miesięcy od dnia jej ogłoszenia. Rząd nie oszacował jej potencjalnych skutków finansowych, ale liczy na to, że dzięki uszczelnieniu i wzmocnieniu nadzoru nad JST przepisy powinny "spowodować pozytywne skutki społeczne i gospodarcze".

@RY1@i02/2017/115/i02.2017.115.183001600.801.jpg@RY2@

Mariusz Szulc

mariusz.szulc@infor.pl

Teraz pod lupą RIO tylko przestrzeganie zasady legalności

Chodzi o zgodność działania określonego podmiotu z porządkiem prawnym. Gdy się okazuje, że coś jest nielegalne, to trzeba wskazać konkretne przepisy, które zostały naruszone określonym działaniem albo zaniechaniem. Jak wynika z przytoczonego orzecznictwa - nie zawsze jest to proste

Bezpośrednim źródłem stosowania zasady legalności w postępowaniach kontrolnych prowadzonych przez regionalne izby obrachunkowe jest art. 5 ust. 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 561; dalej: ustawa o RIO). Przepis ów stanowi, że izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Z ustawy wynika, że katalog podmiotów podlegających kontroli RIO jest dość szeroki.

Kogo sprawdza regionalna izba obrachunkowa

ART. 1 UST. 2 WW. USTAWY O RIO WYMIENIA NASTĘPUJĄCE PODMIOTY:

● jednostki samorządu terytorialnego,

● związki metropolitalne,

● związki międzygminne,

● stowarzyszenia gmin

● stowarzyszenia gmin i powiatów,

● związki powiatów,

● związki powiatowo-gminne,

● stowarzyszenia powiatów,

● samorządowe jednostki organizacyjne, w tym samorządowe osoby prawne,

● inne podmioty, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

ZGODNIE Z NOWELIZACJĄ TEN KATALOG MA ZOSTAĆ ROZSZERZONY O:

● osoby prawne, na które JST, ich związki oraz stowarzyszenia i jednostki organizacyjne wywierają wpływ, m.in. mają ponad połowę ich udziałów albo akcji albo ponad połowę głosów wynikających z udziałów albo akcji, sprawują nadzór nad organem zarządzającym lub mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego; chodzi przede wszystkim o spółki z udziałem samorządów.

ⒸⓅ

PiSZ

W toku obecnie prowadzonego postępowania legislacyjnego ustawodawca zamierza wprowadzić istotną modyfikację ww. art. 5 ust. 1. Jak wynika z przyjętej już przez Sejm i przekazanej do Senatu ustawy z 8 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz niektórych innych ustaw, kryteria kontroli mają być istotnie rozszerzone m.in. o kryterium gospodarności, lecz w kontekście tzw. tytułów dłużnych. To kryterium będzie nowością, z którą RIO będą musiały sobie poradzić. W owej ustawie wprowadzono również nowy art. 5a, wedle którego podzielono kontrole na:

● kompleksowe, obejmujące gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego;

● problemowe, obejmujące wybrane zagadnienia w jednej jednostce kontrolowanej lub kilku takich jednostkach;

● doraźne, podejmowane w razie potrzeby.

WAŻNE

Orzecznictwo w zasadzie dopuszcza umowne kształtowanie kosztów związanych z przygotowaniem nieruchomości do zbycia (w tym nabycia w trybie bezprzetargowym), jednak dopiero na etapie zawierania umowy sprzedaży nieruchomości.

Dziś zajmiemy się jedynie kryterium zgodności z prawem, czyli legalności, dotychczasowa praktyka kontrolna RIO opiera się bowiem właśnie na tym kryterium. Poniżej opisujemy tylko nieliczne naruszenia prawa dokonywanie przez JST. Wszystkie są oceniane przez RIO przez pryzmat art. 5 ust. 1 ustawy o RIO, czyli na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Warto dodać, że po wejściu w życie nowelizacji ustawy o RIO ocena działalności tych jednostek może być trudniejsza, RIO będą bowiem również stosować mało ocenne kryterium gospodarności, lecz tylko w aspekcie tytułów dłużnych. Oznacza to, że przed izbami pojawią się zupełnie nowe wyzwania. Również jednostki samorządowe będą musiały postępować dużo ostrożniej, skoro spektrum kontroli RIO ulegnie znacznemu poszerzeniu.

Kontrola legalności - wobec jednostek samorządu terytorialnego - sprawowana jest również przez Najwyższą Izbę Kontroli na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 524). Kontrola działalności samorządu terytorialnego przez NIK przeprowadzana jest nie tylko pod względem legalności, lecz także gospodarności (tak jak chciała sejmowa komisja także przy nowelizacji ustawy o RIO) i rzetelności (co pozostało w przyjętej prze Sejm ustawie).

W zgodzie z art. 7 konstytucji

O legalności wiele się mówi w różnych aktach prawnych - a co to oznacza w praktyce ? Najkrócej chodzi o zgodność działania określonego podmiotu z porządkiem prawnym. Jednak, gdy taka ocena będzie negatywna (nielegalna), to trzeba wskazać konkretne przepisy prawne, które zostały naruszone określonym działaniem albo zaniechaniem. Nie zawsze jest to proste. Jak podkreśla się w różnych źródłach, ocena działalności ww. podmiotów na podstawie kryterium legalności winna uwzględniać przede wszystkim odpowiednie przepisy Konstytucji RP, m.in. art. 7. Ponadto przy ocenie legalności konieczne będzie odwołanie się do orzecznictwa sądów, w szczególności administracyjnego.

O istocie art. 7 Konstytucji RP wypowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lipca 2008 r. (sygn. akt I OSK 312/08), gdzie podał, że: "Sformułowana w art. 7 konstytucji zasada praworządności statuuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ta fundamentalna zasada wymaga, aby organy administracyjne nie łamały prawa, a ponadto wszelkie ich decyzje miały podstawę prawną i w swej treści uwzględniały obowiązujące normy prawne. Działania administracji powinny być zatem zgodne z: konstytucją, ogólnymi zasadami prawa, prawem ustawowym i wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi (prawem delegowanym), zwyczajami". NSA zaakcentował nadto, że w literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, iż w ramach zasady z art. 7 konstytucji oprócz wymogu praworządności, rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg legalności, rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Ponadto zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa (J. Łętowski, "Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe", Warszawa 1990, s. 8 i 9).

Przez pojęcie prawa należy przy tym rozumieć źródła prawa powszechnie obowiązującego, o których mowa w art. 87 Konstytucji RP, tj. konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz (na obszarze działania organów, które je ustanowiły) akty prawa miejscowego.

Na kanwie art. 7 konstytucji ciekawe stanowisko wynika również z wyroku NSA z 16 września 2009 r. (sygn. akt II FSK 562/08), gdzie podano, że: "Z kolei z art. 7 Konstytucji RP wynika, że «organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa». Oznacza to, że organy państwowe mogą działać wyłącznie na podstawie upoważnienia przewidzianego w prawie, a więc że działanie organów państwa musi posiadać odpowiednią legitymację formalną w postaci prawnej, która udziela upoważnienia do podjęcia tego działania. Brak regulacji prawnej upoważniającej organ państwowy do podjęcia danego działania należy uznać za równoznaczny z zakazem tego działania".

Podobny kierunek interpretacyjny ww. zasad przewija się w całym orzecznictwie sądowym. Takie stanowiska są bardzo pomoce organom nadzoru i kontroli. Nie zawsze bowiem oczywiste jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia zasady legalności w działaniu czy zaniechaniu określonego podmiotu. Często konieczna jest wnikliwa analiza określonej problematyki z uwzględnieniem specyficznych uwarunkowań systemowych, także wykładni prawa. Dlatego dziś na konkretnych przykładach naruszeń prawa stwierdzanych w jednostkach samorządu terytorialnego i na tle zróżnicowanych regulacji prawnych postaramy się przybliżyć, jak wygląda jej stosowanie w praktyce kontrolnej RIO.

Opłata planistyczna bezzwłocznie

Działaniem nielegalnym, stwierdzanym w czasie kontroli gmin przez RIO, są przypadki naruszenia ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: u.p.z.p.). Chodzi o sytuacje, w których organy gminy (dokładniej wójt, burmistrz, prezydent) działają opieszale, naruszając postanowienia tej ustawy w zakresie ustalania opłaty planistycznej (w drodze decyzji). Mają to robić po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego dotyczącego sprzedaży nieruchomości. Opłata ta jest dochodem gminy, o czym stanowi art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a jest ona związana, ogólnie mówiąc, ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek m.in. zmiany planu miejscowego.

RIO stwierdzają w takich przypadkach naruszenie art. 37 ust. 6 u.p.z.p., który stanowi że wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę planistyczną w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego. Bywa, że opóźnienia wynoszą miesiące, a nawet lata. W tym zakresie niezbędne jest więc przede wszystkim ustalenie, co oznacza termin "bezzwłocznie". Stosownej argumentacji należy poszukiwać w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

● Po pierwsze, warto odnotować stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 3137/02, gdzie wskazano, że: "Określenie «bezzwłocznie» jest pojęciem niedookreślonym i oznacza tyle, że organ powinien działać bez nieuzasadnionej zwłoki".

● Po drugie, jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest przyjęte, że obowiązek bezzwłocznego uruchomienia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, kierowany do organów administracji, ma na celu ich dyscyplinowanie w dochodzeniu należności budżetowych gminy w możliwie najkrótszym terminie (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 182/09; wyrok NSA z 27 października 2004 r., sygn. akt I OSK 774/04, wyrok WSA w Lublinie z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 483/10).

● Po trzecie, warto odnotować stanowisko WSA w Szczecinie zawarte w wyroku z 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 607/08), gdzie wskazano: "Wszczęcie postępowania cztery miesiące po podpisaniu umowy kupna sprzedaży i nałożenie opłaty po okresie sześciu miesięcy od jej podpisania nie spełnia wymogu określonego w art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) Taki sposób działania organów administracji publicznej nie był więc «bezzwłoczny»".

● Po czwarte, niezależnie od powyższego, określenie "bezzwłocznie" można utożsamić ze sformułowaniem "bez zbędnej zwłoki". Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, termin ten oznacza konieczność wykonania danej czynności tak szybko, jak to jest możliwe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Po 59/10).

● Po piąte, również Najwyższa Izba Kontroli w toku prowadzonych kontroli stwierdzała wielokrotnie naruszenie przez gminy obowiązku bezzwłocznego ustalenia stosownej opłaty. Takie zarzuty zostały sformułowane m.in. w wystąpieniu pokontrolnym NIK - Delegatura w Gdańsku z 16 lipca 2012 r., znak LGD-4101-004-3/2012.

Podsumowując, określony w art. 37 ust. 6 u.p.z.p. termin "bezzwłoczny" ma na celu dyscyplinowanie organów jednostek samorządu terytorialnego w dochodzeniu należności budżetowej gminy. Naruszenie ww. obowiązku jest przejawem działania nielegalnego.

Jawność sprzedaży nieruchomości

Inną grupę naruszeń stwierdzanych w czasie kontroli legalności wykonywanej przez RIO stanowią naruszenia ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; dalej: u.g.n.) związane m.in. z zaniechaniami w procedurze sprzedaży nieruchomości. RIO stwierdzały m.in. naruszenia art. 35 ust. 2 u.g.n., ze względu na nieokreślanie w wykazach nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży terminu do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. oraz przypadki niezawarcia w wykazach nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży opisu nieruchomości. Ponadto zdarzały się przypadki niesporządzenia wspomnianych wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży czy niepodania do publicznej wiadomości informacji o ogłoszeniu przetargu, co wynika z art. 35 ust. 1 u.g.n. Od 1 stycznia br. stanowi on, że wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a także zamieszcza się na stronach internetowych właściwego urzędu. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazuje wykaz wojewodzie w celu jego zamieszczenia na stronie podmiotowej wojewody w Biuletynie Informacji Publicznej przez 21 dni. Informację o zamieszczeniu wykazu organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość. Jak podkreślono w uchwale WK-613-59/14 RIO w Krakowie z 30 grudnia 2014 r., umieszczanie nieruchomości w wykazie ma zagwarantować jawność w zakresie dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Z tego względu nie ma wątpliwości co do obowiązku sporządzania i podawania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem, co wynika wprost z art. 35 ust. 1 u.g.n.

!Naruszeniem związanym z gospodarowaniem nieruchomościami jest m.in. niedokonanie zabezpieczenia wierzytelności rozłożonej na raty przez ustanowienie hipoteki.

Dość poważnym naruszeniem związanym z gospodarowaniem nieruchomościami jest również niedokonanie zabezpieczenia wierzytelności rozłożonej na raty przez ustanowienie hipoteki. Stanowi to naruszenie art. 70 ust. 2 u.g.n., który mówi, że cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań, o których mowa w art. 37 ust. 2 i 3 oraz w art. 39 ust. 2 u.g.n., może zostać rozłożona na raty, na czas nie dłuższy niż 10 lat. Wierzytelność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do nabywcy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w szczególności przez ustanowienie hipoteki. Wszystkie opisane wyżej zaniechania jednostek samorządowych w zakresie gospodarowania stwierdzane są w postępowaniach kontrolnych RIO według kryterium legalności.

Niedozwolone przerzucanie wyceny na nabywcę

Kolejna często stwierdzana grupa naruszeń dotyczy działania gmin przy sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Otóż gminy pobierają zaliczki od przyszłych nabywców nieruchomości na koszty wyceny nieruchomości czy podział geodezyjny. Koszt przygotowania do sprzedaży jest znaczny, więc gminy chcą przerzucić to obciążenie właśnie na tych nabywców. Takie działanie jest jednak niezgodne z prawem.

Uzasadniając to stanowisko, można zwrócić uwagę na kilka okoliczności. Stosownie do art. 25 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 u.g.n. to wójt, burmistrz albo prezydent miasta, gospodarujący gminnym zasobem nieruchomości, zapewnia wycenę nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, a następnie podaje ją do publicznej wiadomości (zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 6 u.g.n.). Oznacza to, że zarówno dokonanie wyceny, jak i jej koszty obciążają w świetle ustawy organ administracji publicznej. Z powyższego wynika, że regulacje zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie zawierają podstawy do obciążania kosztami wyceny nabywców nieruchomości przed zawarciem umowy sprzedaży.

Podobnie wynika to z orzecznictwa. W wyroku WSA w Lublinie z 25 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 250/08, zawarta jest wprawdzie teza, że: "Ustalenie jej warunków, w tym odnoszących się do kosztów zawarcia umowy, do których należy wycena nieruchomości i koszty sporządzenia aktu notarialnego, podlega woli stron tej umowy zgodnie z generalną zasadą autonomii woli stron i wyrażoną w art. 353 KC zasadą swobody umów". Jednak znajdziemy tam również stanowisko, że: "Z treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami można wyprowadzić generalny wniosek, iż koszty wyceny nieruchomości co do zasady obciążają organ zapewniający wycenę". Także z wyroku WSA we Wrocławiu z 21 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wr 139/08, jednoznacznie wynika, że ewentualne ustalenia w zakresie wszelkich kosztów związanych z przygotowaniem nieruchomości do zbycia (m.in. opłaty związane z wyceną, podział i inne) winny być zawarte w umowie sprzedaży nieruchomości. Dodać jednocześnie należy, że wskazane orzecznictwo w zasadzie dopuszcza umowne kształtowanie kosztów związanych z przygotowaniem nieruchomości do zbycia (w tym nabycia w trybie bezprzetargowym), jednak dopiero na etapie zawierania umowy sprzedaży nieruchomości.

Należy także wskazać na uzasadnienie postanowienia WSA w Poznaniu z 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 889/12, w którym przedmiotem sądowej kontroli była czynność prezydenta miasta w postaci wezwania do zapłacenia kosztów przygotowania nieruchomości do zbycia (tj. uiszczenia kosztów sporządzenia operatu szacunkowego w związku ze złożeniem wniosku o wykup lokali mieszkalnych). Ten sąd, co prawda, odrzucił skargę (ze względów formalnych), ale w uzasadnieniu wyroku wskazał, że: "Zauważyć jednak należy, że stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta, gospodarujący gminnym zasobem nieruchomości, zapewnia wycenę tych nieruchomości (...). Oznacza to, że zarówno dokonanie wyceny, jak i jej koszty obciążają w świetle ustawy organ administracji publicznej(...)".

Kierunek wykładni ww. przepisów znajduje jednoznaczne potwierdzenie również w praktyce orzeczniczej innych organów nadzoru. W rozstrzygnięciu nadzorczym z 9 czerwca 2009 r., znak WN.Ka.5.0911-244/09, wojewoda wielkopolski przyjął np. stanowisko, że: "Wycena nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości jest obowiązkiem gminy. Przerzucenie na nabywcę lokalu kosztu opracowania operatu szacunkowego tego lokalu w związku z jego sprzedażą jest sprzeczne z prawem". Zbieżną argumentację odnaleźć również można w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody warmińsko-mazurskiego z 30 maja 2011 r., znak PN.4131.213.1.

Z powyższego wynika zatem, że gmina nie może stosować wspomnianych mechanizmów zaliczkowych w celu pozyskania środków pieniężnych, czy to na koszty wyceny nieruchomości, czy podział geodezyjny.

OPINIA EKSPERTA

Reforma osłabia pozycję samorządu

@RY1@i02/2017/115/i02.2017.115.183001600.802.jpg@RY2@

dr hab. Jacek Zaleśny konstytucjonalista, Uniwersytet Warszawski

Przyjęty w Polsce ustrój samorządu terytorialnego oparty jest na konstytucyjnej zasadzie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP), "samorządzeniu się" lokalnych wspólnot, czyli samodzielnym wykonywaniu tego wszystkiego, co może być wykonane w ramach lokalnej wspólnoty. Zasadę samodzielności wzmacnia konstytucyjna zasada pomocniczości (wyrażona w preambule do Konstytucji RP). Zgodnie z nią na wyższe szczeble organizacji społecznej mogą być przenoszone (w niezbędnym zakresie) tylko te sprawy publiczne, których nie da się skutecznie zrealizować na niższych szczeblach organizacji społecznej.

Jednocześnie lokalne wspólnoty są częścią rzeczy wspólnej, jaką jest Rzeczypospolita Polska (art. 1 Konstytucji RP), co oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego są jednocześnie elementem struktury organizacyjnej państwa i jako takie muszą przestrzegać prawa państwowego. Z tego właśnie powodu, aby lokalne wspólnoty nie naruszały prawa państwowego, ustanowiony jest nad nimi nadzór sprawowany z punktu widzenia legalności, o czym bezpośrednio przesądził ustrojodawca w art. 171 Konstytucji RP. Kryterium legalności, czyli (w warunkach obowiązującej konstytucji) zgodności działania wyłącznie z przepisami ustaw i aktów rangi ponadustawowej, jest jedynym kryterium nadzoru, jakie może być zastosowane wobec jednostek samorządu terytorialnego. Konstytucyjna koncepcja samorządu terytorialnego wyklucza stosowanie wobec nich innych kryteriów nadzoru, jak gospodarność, rzetelność czy celowość. Zastosowanie takich kryteriów nadzoru oznaczałoby zastępowanie samorządu terytorialnego komunistycznym systemem rad narodowych jako terenowych organów realizacji polityki państwa.

W Polsce już od kilkunastu lat ma miejsce proces ograniczania samodzielności gminy. Polega on przede wszystkim na ograniczaniu jej samodzielności finansowej poprzez nakładanie zadań nieekwiwalentnych do uzyskiwanych dochodów bądź też na redukcji dochodów (przy zachowaniu nałożonych zadań), co jest naruszeniem art. 167 ust. 1 Konstytucji RP. W ten sposób paradoksalnie, im więcej czasu upływa od przywrócenia w 1990 r. gminy, tym mniej jest ona samorządna, a tym bardziej nabiera cech właściwych dla rad narodowych, tym bardziej jest zależna od rządowych subwencji i dotacji, a zadania własne realizuje czy to ze środków uzyskanych wskutek sprzedaży majątku czy też ze środków unijnych.

Proces ograniczania samodzielności gminy w licznych wyrokach został zaaprobowany przez Trybunał Konstytucyjny (np. wyrok z 26 września 2013 r., sygn. akt K 22/12; wyrok z 25 lipca 2006 r., sygn. akt K 30/04). Chociażby w wyroku z 31 stycznia 2013 r. (sygn. akt K 14/11) TK orzekł, że nie ma co "absolutyzować" obowiązku zapewnienia gminie adekwatnych środków na wykonanie powierzonych zadań. Jego zdaniem wynikający z Konstytucji RP obowiązek zapewnienia gminie odpowiednich udziałów w dochodach publicznych jest sformułowany na tyle ogólnie, że jego konkretyzacja nastręcza oczywiste trudności, a skoro gminy realizują zadania publiczne, to oznacza, że mają na to dostatecznie dużo środków. W ten nurt pojmowania samorządności lokalnych wspólnot wpisują się zgłaszane przez niektórych posłów propozycje rozszerzenia kryteriów nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego i ich ściślejszej podległości polityce rządu. ⒸⓅ

Not. MS

Podatki wymagają weryfikacji

Działaniami nielegalnymi, często stwierdzanymi w czasie kontroli RIO, są naruszenia w zakresie pobierania podatków przez gminy. Chodzi tu zasadniczo o niepodejmowanie przez gminy czynności sprawdzających wobec podatników różnych podatków, np. podatku od nieruchomości, rolnego, leśnego czy od środków transportowych - co w konsekwencji często prowadzi do zaniżenia tych podatków, a czasem zawyżenia.

Stwierdzane nieprawidłowości głównie dotyczą:

● rozbieżności danych zawartych w informacjach/deklaracjach podatkowych z danymi ewidencji gruntów,

● braku w deklaracjach podatkowych wymaganych prawem informacji.

W tych sytuacjach można mówić o naruszeniu art. 272 pkt 3 w zw. z art. 274 par. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) - co w kontekście kontroli RIO oznacza badanie legalności działań (zaniechań) gminy. Zgodnie z art. 272 pkt 3 ordynacji organy podatkowe pierwszej instancji (tu wójt), z zastrzeżeniem art. 272a, dokonują czynności sprawdzających, mających na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. Zgodnie zaś z art. 274 par. ordynacji, w razie stwierdzenia, że deklaracja zawiera błędy rachunkowe lub inne oczywiste omyłki bądź że wypełniono ją niezgodnie z ustalonymi wymaganiami, organ podatkowy w zależności od charakteru i zakresu uchybień:

1) koryguje deklarację, dokonując stosownych poprawek lub uzupełnień, jeżeli zmiana wysokości zobowiązania podatkowego, kwoty nadpłaty, kwoty zwrotu podatku albo kwoty nadwyżki podatku do przeniesienia lub wysokości straty w wyniku tej korekty nie przekracza 5 tys zł;

2) zwraca się do składającego deklarację o jej skorygowanie oraz złożenie niezbędnych wyjaśnień, wskazując przyczyny, z powodu których informacje zawarte w deklaracji podaje się w wątpliwość.

Jeżeli więc w trakcie kontroli zostaną stwierdzone takie naruszenia, to RIO dokonują ich oceny tylko pod względem zgodności z prawem.

Wyniki kontroli trzeba udostępnić

Ciekawym naruszeniem jest również niezamieszczanie w biuletynach informacji publicznej przez kontrolowane jednostki (np. gminy) informacji o wystąpieniu pokontrolnym wystosowywanym przez RIO do danej jednostki kontrolowanej. Takie zaniechanie ze strony jednostki samorządu terytorialnego narusza ustawę z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764). Jest to działanie niezgodne z art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ww. ustawy. Z pierwszego przepisu (art. 8 ust. 3) wynika, że m.in. samorządy obowiązane są do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej określonych informacji publicznych. Udostępnieniu podlega m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Zatem wobec tego rodzaju zaniechań ze strony jednostek samorządowych można mówić również o działaniu niezgodnym z prawem, co pozostaje tym samym w gestii kontroli RIO.

WAŻNE

Wyniki kontroli prowadzonej przez organ kontrolujący (np. RIO) mają status informacji publicznej, w konsekwencji jednostka samorządowa powinna je udostępnić w biuletynie informacji publicznej.

Z punktu widzenia udostępniania danych o kontroli warto przywołać stanowisko zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 1 lutego 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 339/10, gdzie podkreślono w kontekście dokumentacji kontrolnej NIK, że: "Treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że danymi publicznymi jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Zgodnie z przepisami rozdziału 3 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 231, poz. 1701 ze zm.) postępowanie kontrolne zaczyna się z chwilą, gdy kontrolerzy NIK wylegitymują się kierownikowi jednostki kontrolowanej legitymacją służbową i upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli, a kończy się z chwilą przesłania przez kontrolowanego informacji o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań". Z powyższego wynika więc ewidentnie, że wyniki kontroli prowadzonej przez organ kontrolujący (także RIO) mają status informacji publicznej, a w konsekwencji jednostka samorządowa powinna je udostępnić w biuletynie informacji publicznej.

Płacić trzeba terminowo

Dość powszechnym naruszeniem prawa stwierdzanym przez RIO są też przypadki nieterminowego regulowania zobowiązań przez jednostki samorządowe. Naruszenia w tym zakresie dotyczą różnych umów cywilnoprawnych, np. z zakresu zamówień publicznych. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. W kontekście ww. naruszenia warto przywołać stanowisko zawarte w uchwale RIO w Krakowie z 6 listopada 2013 r. (znak KI-412/249/13), gdzie zaakcentowano, że: "(...) do rangi zasad obowiązujących w toku wykonywania budżetu podniesiono zasadę efektywności wykorzystania środków publicznych. Efektywny oznacza tyle, co skuteczny, wydajny, dający pozytywne wyniki. Dokonywanie wydatków po terminie, a więc w taki sposób, który powoduje zapłatę odsetek na kwotę 116.396,69 zł, nie sposób żadną miarą uznać za dokonanie wydatków z pozytywnym wynikiem. Dokonanie wydatków po terminie doprowadziło bowiem do znacznego uszczuplenia środków publicznych".

Z powyższego wynika zatem, że skutkiem nieterminowego regulowania należności może być zapłata odsetek dla kontrahenta, co może również stanowić podstawę do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jest też poważanym naruszeniem prawa, stwierdzanym w ramach kontroli legalności prowadzonych przez RIO.

@RY1@i02/2017/115/i02.2017.115.183001600.101(c).jpg@RY2@

Marcin Nagórek

radca prawny