Sonda. Co o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych sądzą JST

● Grzegorz Kubalski, ekspert Związku Powiatów Polskich

Prace legislacyjne nad nowelizacją ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych obfitowały w niespodziewane i głębokie zmiany. Ostatecznie uchwalona treść pokrywa się z pierwotną wersją proponowaną przez rząd (z 2016 r.). Wersja ta wzbudziła zdecydowany sprzeciw organizacji samorządowych, które w toku prac w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego przekonały stronę rządową do rezygnacji z kontrowersyjnych rozwiązań. Ubolewać należy, że to dawne uzgodnienie nie było przez przedstawicieli projektodawców z determinacją bronione. Należy też podkreślić, że przed drugim czytaniem projekt ustawy zawierał jeszcze dalej idące rozwiązania - w sposób jednoznaczny niekonstytucyjne. Podkreślało to nawet Biuro Legislacyjne. Duży niepokój budzi to, że na ówczesnym etapie nie było to żadną przeszkodą do wprowadzania poprawek.

● Agnieszka Kłąb, rzecznik prasowy Urzędu m.st. Warszawy

Zmieniony w wyniku ostatnich prac Sejmu art. 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych potwierdza wyrażane wcześniej obawy, że wprowadzenie dodatkowych - oprócz legalności - kryteriów gospodarności i rzetelności w zakresie gospodarki finansowej zadań własnych samorządu budzi wątpliwość, co do zgodności z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, art. 85 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 8 Europejskiej karty samorządu lokalnego. W aktach tych jednoznacznie przewidziano, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Ustawa w wersji przegłosowanej przez Sejm 8 czerwca 2017 r. przewiduje, że kontrola pod kątem gospodarności będzie prowadzona w ograniczonym zakresie (do tytułów dłużnych określonych w art. 72 ustawy o finansach publicznych). Jednak mając na uwadze nieostre pojęcia użyte w art. 72 tej ustawy (w szczególności w ust. 1 pkt 4) oraz fakt, że to minister finansów w rozporządzeniu określa rodzaje zobowiązań zaliczanych do tytułów dłużnych, należy uznać, że wprowadzone zmiany mogą budzić wątpliwości, co do ich zgodności z art. 165 Konstytucji RP i wynikającą z niego zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W praktyce może to oznaczać, że w zasadzie każdy przejaw działalności gminnej w tym zakresie będzie mógł podlegać ocenie RIO ze względu na kryterium gospodarności. Co istotne, kontrola ta będzie miała charakter następczy, a nie uprzedni, co dla samorządów będzie stwarzać dodatkowy stan niepewności, gdyż te nie będą pewne, czy podjęte przez nie jakiś czas temu decyzje - w ich ocenie celowe i uzasadnione - zostaną przez RIO ocenione pozytywnie.

● Jan Machowski, kierownik referatu ds. informacji medialnej, Biuro Prasowe Urzędu Miasta Krakowa

Przekazanie uprawnień nadzorczych z kolegiów izby na trzyosobowe składy orzekające jest niezrozumiałe. Biorąc pod uwagę poziom i jakość polskich przepisów prawnych, a w szczególności występujące w ostatnio uchwalanych przepisach prawnych niespójności, a nawet sprzeczności, konieczne jest, aby uprawnienia nadzorcze pozostawione zostały kolegium RIO.

Poszerzenie zapisów art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych o sankcje grzywny z tytułu kolejnych okoliczności (np. nieprzedłożenie potrzebnych dokumentów czy niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych - red.) jest niezrozumiałe, a brak zapisów, że sankcje dotyczą np. przypadków, gdy działania wykonywane są celowo, jest niezgodne z zasadą sprawiedliwości.

Niezasadne jest też poszerzenie kompetencji organów nadzoru co do przekazywania informacji z zakresu organizacji i funkcjonowania osób prawnych tworzonych przez samorządy. Przecież te kwestie, jak i wszystkie inne, w określonych przypadkach pozostają w kompetencjach organów ścigania.

● Zygmunt Frankiewicz, prezes Związku Miast Polskich, prezydent Gliwic

Rozszerzenie nadzoru regionalnych izb obrachunkowych o kwestie gospodarności i rzetelności jest zmianą rewolucyjną. To w zasadzie zniesienie samorządności. Konstytucja określa samodzielność gminy oraz nadzór powołanych do tego instytucji państwa jedynie w zakresie zgodności podejmowanych decyzji z prawem. To jest fundamentalna sprawa. Wspólnota samorządowa - czyli wszyscy mieszkańcy danego obszaru - ma, zgodnie z konstytucją, prawo decydować o sobie, a samorząd wykonuje zadania samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Wybrane instytucje państwa sprawują oczywiście nadzór, ale nadzór ten polega na stwierdzaniu, czy decyzje samorządu są zgodne z obowiązującym wszystkich obywateli prawem. Ocena i nadzór merytoryczny należą dzisiaj do mieszkańców oraz radnych, którzy zgodnie z prawem sprawują również funkcje nadzorcze wobec wójta. To jest zapisane wprost w konstytucji. Niestety posłowie, ignorując głosy środowiska samorządowego, a nawet Biura Legislacyjnego Sejmu, o niezgodności tej propozycji z konstytucją, postanowili wpisać to rozwiązanie do projektu ustawy o RIO. Nasz sprzeciw wobec tych zapisów wynika z tego, że tak zapisane kryteria gospodarności i rzetelności mogą być właściwie dowolnie interpretowane. Podlegli rządowi urzędnicy regionalnych izb obrachunkowych mogliby uznaniowo podważać decyzje rad gmin i miast, wójtów, burmistrzów i prezydentów.

Jednak dzięki naszej interwencji posłowie trochę zmienili zdanie. Wprowadzili poprawkę dotyczącą nadzoru RIO pod kątem rzetelności i gospodarności, która ogranicza obszar kontroli tylko do tytułów dłużnych (kryterium celowości będzie brane pod uwagę - jak dotychczas - wobec zadań zleconych). Niemniej jednak nie zmienia to postaci rzeczy, że takie rozwiązanie będzie mieć wpływ na gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego (RIO będą np. oceniały działania dotyczące pozyskiwania środków zewnętrznych na zadania samorządowe), ponadto osłabia rady miast i pozycję obywateli, a także łamie konstytucję.

● Joanna Stypułkowska, sekretarz miasta Wałbrzycha

Artykuł 5 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, przyznający izbom obrachunkowym prawo do kontroli podmiotów określonych w art. 1 ust. 2 pod względem rzetelności (warto zwrócić uwagę, że dotychczasowego kryterium zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym nie można utożsamiać z kryterium rzetelności, gdyż zakres pojęcia rzetelność jest szerszy i obejmuje także inne aspekty), oraz art. 5 ust. 2, przyznający izbom prawo do kontroli (w zakresie tam wskazanym) podmiotów określonych w art. 1 ust. 2 na podstawie jeszcze jednego dodatkowego kryterium, tj. łącznie pod względem rzetelności i gospodarności, są niezgodne z Konstytucją RP (art. 171) oraz Europejską kartą samorządu lokalnego. Karta wprowadza ograniczenia dotyczące możliwości przeprowadzania administracyjnej kontroli działania samorządów. Wszelka tak pojmowana kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach określonych w konstytucji lub ustawie i powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma ona chronić. Kontrola taka może być sprawowana w oparciu o dwa kryteria: legalności i celowości działania (kryterium dopuszczalne tylko w odniesieniu do zadań delegowanych - zleconych na rzecz społeczności lokalnych).

Ponadto zmiana art. 15 ust. 2 spowoduje możliwość nieograniczonego odwołania w każdym czasie członka kolegium izby, nawet mimo wzorowego wykonywania przez niego obowiązków i posiadania odpowiedniej wiedzy i umiejętności. Taki przepis wprowadza zagrożenie upolitycznienia, całkowitego uzależnienia członków kolegium od prezesa Rady Ministrów i ministra ds. administracji publicznej. Uchylenie art. 15a spowoduje zaś, że członek kolegium izby nie będzie wybierany w drodze konkursu, co ze względu na publiczny charakter zatrudnienia w izbie należy ocenić negatywnie. Zmiana art. 16 daje z kolei możliwość nieograniczonego odwołania prezesa izby. To także zagrożenie upolitycznienia tych funkcji. Uchylenie art. 18 ust. 5b i 5c spowoduje, że kolegium izby utraci uprawnienie do opiniowania kandydatów na członków kolegium i do wyboru kandydata na prezesa izby. Zatem po zmianie wybór na powyższe funkcje będzie zależał od prezesa Rady Ministrów i ministra ds. administracji publicznej.

● Wiesława Łuczak, skarbnik miasta Piotrków Trybunalski

Kontrola organu wykonawczego pod kątem gospodarności i rzetelności była prowadzona już dotychczas, szczególnie przez NIK, a więc z punktu widzenia samorządu nie ma większego znaczenia, która instytucja go kontroluje. Jak zawsze diabeł tkwi w szczegółach, czyli dopiero z konkretnych ustaleń legislacyjnych i z kształtującej się praktyki będą wynikały ewentualne skutki zmiany dla samorządów. Sądzę, że dla jednostki samorządu terytorialnego, która stara się wydawać środki publicznie w sposób legalny, gospodarny i celowy, a księgi rachunkowe prowadzi rzetelnie i sprawozdania sporządza zgodnie z tymi księgami, nie ma większego znaczenia, jaka instytucja będzie ją kontrolowała. Niewątpliwie ma dla samorządów znaczenie profesjonalizm, obiektywizm i etyka osób kontrolujących, ponieważ łatwiej jest oceniać decyzje po wykonaniu (gdy znane są już skutki jej podjęcia), niż przewidzieć wszystkie ryzyka i wyważyć prawdopodobieństwo ich wystąpienia przed podjęciem decyzji. Kary za niedostarczenie żądanych przez RIO informacji, uchylanie się od kontroli czy przekazanie informacji niezgodnych z prawdą zapewne powinny być stosowane wobec samorządów, które robią to często i świadomie w celu ukrycia prawdy, czyli ponoszą winę umyślną. Natomiast mogą wystąpić niezamierzone i sporadyczne zakłócenia w przepływie informacji (spowodowane np. zbyt krótkim terminem przygotowania odpowiedzi, innym zrozumieniem zapytania), które nie powinny być karane.

Orzekanie przez zespół trzyosobowy, czyli przez tych członków kolegium RIO, którzy najwięcej wiedzą o danym samorządzie, będzie moim zdaniem właściwsze.

Opracował Paweł Sikora