Dobrym kierunkiem jest mądre partnerstwo publiczno-prywatne

Jaki obraz naszych gmin, powiatów i województw wyłania się z obserwacji Najwyższej Izby Kontroli?

Krzysztof Kwiatkowski: Oczywiście trudno tu o jednoznaczną ocenę, jak radzi sobie ponad 2,5 tys. gmin w całym kraju, ale generalnie sytuacja finansowa samorządów jest nie najgorsza, a jednostki samorządu terytorialnego zazwyczaj lepiej wykorzystują fundusze unijne niż administracja centralna. Choć nie jest to też taka dysproporcja, jak się kiedyś mówiło, że tam, gdzie gmina wydaje złotówkę, tam rząd za to samo płaci już trzy razy tyle. Bo, delikatnie rzecz ujmując, czasami z niefrasobliwością przy wydawaniu pieniędzy spotykamy się akurat po obu stronach.

Można mieć jednak wątpliwości, czy rzeczywiście JST radzą sobie tak dobrze, skoro niektóre są za bardzo zadłużone.

Gminy takie jak Rewal czy Ostrowice, których łączne zobowiązania kilkukrotnie przewyższają ich roczne budżety, to akurat skrajne przypadki, choć nie można też zaprzeczyć, że jest cała grupa samorządów, które mają naprawdę poważne problemy finansowe. I mimo że w ostatnich dwóch latach nastąpiła w tej kwestii poprawa, to poziom długu wciąż jest niebezpiecznie wysoki. Może to szczególnie niepokoić, biorąc pod uwagę, że obecna perspektywa dofinansowania UE będzie najprawdopodobniej ostatnim tak hojnym wsparciem, na które mogą liczyć samorządy. Pozostaje pytanie, czy będą w stanie w pełni z niego skorzystać, szczególnie gdy wielu z nich brakuje pieniędzy na wkład własny niezbędny przy ubieganiu się o dofinansowanie.

Niepokoi nas, że niektóre gminy są często już tak zadłużone, że nie mają możliwości uzyskania tradycyjnego finansowania bankowego. I niektóre eksperymentują z niestandardowymi operacjami finansowymi, tj. umowami leasingu zwrotnego, umowami sprzedaży zwrotnej nieruchomości, a nawet sięgają po pożyczki w tzw. parabankach, gdzie oprocentowanie jest o 30-70 proc. wyższe niż w przypadku kredytu bankowego. Niepokoi nas również inne zjawisko, jakim jest "umiejętne" rolowanie zadłużenia i przerzucanie go do spółek komunalnych.

A może to po prostu gorzka lekcja dla tych samorządów, które inwestowały trochę na wyrost i bez dalekosiężnych planów, budując np. kosztowne w utrzymaniu aquaparki i stadiony, które teraz często świecą pustkami?

Nie można generalizować, bo doświadczenia gmin w kwestii zagospodarowania otrzymanych środków unijnych są bardzo różne. Weźmy za przykład wymienione przez pana obiekty sportowe, tj. hale, baseny i pływalnie. Sprawdzaliśmy, do jakiego stopnia są one wykorzystywane i jak bardzo służą mieszkańcom. Dysproporcje są niesamowite, bo w niektórych przypadkach takie obiekty wykorzystywane były jedynie w 10-20 proc., a w innych miejscowościach były one oblegane i wykorzystywane nawet w ponad 70 proc.

Skąd tak znaczące różnice?

Bardzo wiele zależy od pomysłowości samych samorządowców. Trzeba podkreślić, że nie jest sztuką zdobyć jednorazowy zastrzyk finansowy z UE i wybudować np. halę sportową. W końcu dofinansowanie się skończy, hala zostanie i trzeba ją będzie utrzymywać. A praktyka pokazuje, że w zdecydowanej większości przypadków takie inwestycje, jak właśnie aquaparki, baseny czy hale widowiskowe trzeba później dofinansowywać z budżetu gminy. Wyjątkiem mogą być tylko największe miasta i to też pod warunkiem, że organizują bardzo dużo imprez i wydarzeń, a do tego potrafią jeszcze nakłonić mieszkańców, by płacili takie ceny za bilety, żeby z ich sprzedaży można było pokryć koszty funkcjonowania tych placówek.

Na czym ta pomysłowość może polegać?

Widzimy pewną prawidłowość: najlepsze wyniki osiągają ci samorządowcy, którzy nie tylko oddają do użytku mieszkańców np. basen, ale jednocześnie też chociażby organizują programy nauki pływania ze szkołami czy wprowadzają preferencje dla wybranych grup. Mogą to być zajęcia dla matek z dziećmi, tańsze bilety dla studentów w jedne dni, dla seniorów w drugie itd.

Poza tym warto, żeby gmina jeszcze na etapie rozważania, czy opłaca się jej w ogóle podejmować taką inwestycję, najpierw sprawdziła, czy podobnego obiektu nie ma po sąsiedzku, w gminie nieopodal. Jeśli tak, może lepiej byłoby zapewnić mieszkańcom bezpłatną komunikację do tej drugiej gminy. To może być o wiele bardziej efektywne niż budowa takiego obiektu.

Może po prostu wielu samorządowcom łatwiej było wybudować np. stadion, niż stworzyć konkurencyjne warunki do rozwoju firm?

Nie powinniśmy też przesadzać w drugą stronę, bo nie jest tak, że w każdej gminie potrzebny jest wielki park przemysłowy, inkubator przedsiębiorczości czy baza dla innowacyjnych start-upów. Rzeczywistość pokazuje, że to, co dobrze wygląda na papierze i rzekomo "stymuluje rozwój społeczności lokalnej", może być tak samo nietrafione, jak na przykład wybudowanie trzeciego basenu olimpijskiego w małej gminie wiejskiej. Dlatego też zawsze uwrażliwialiśmy samorządy, by przeprowadzały rachunek zysków i strat w dłuższej perspektywie.

W co JST mogłyby więc inwestować, by uniknąć ciągłego dopłacania i narastania długu?

W dłuższej perspektywie niejedna gmina mogłaby skorzystać na np. dobrze zrealizowanych projektach rewitalizacyjnych, odnowie zabytków, a także rozwoju różnego rodzaju atrakcji turystycznych. Oczywiście potrzebna jest do tego też odpowiednia polityka promocyjna, ale są to inwestycje, które mogą rzeczywiście pomóc samorządom, choć nie przynoszą od razu bezpośrednich zysków.

Jaka przyszłość może czekać samorządy, zwłaszcza w najbliższych latach, gdy pieniądze z Brukseli przestaną już do nas płynąć tak szerokim strumieniem jak do tej pory?

Samorządowcy muszą już dziś zastanowić się, jak utrzymać dotychczasowe tempo inwestycji i rozwoju, gdy pieniędzy unijnych będzie dużo mniej. Jedną z propozycji jest zwrot w kierunku partnerstwa publiczno-prywatnego. Co ciekawe, wiele osób uważa, że z punktu widzenia organu kontroli, jakim jest NIK, projekty realizowane w tej formule powinny spotkać się z miażdżącą krytyką. My jednak mówimy, że NIK popiera programy partnerstwa publiczno-prywatnego, bo to naturalny kierunek rozwoju, w którym Polska i tak będzie musiała podążyć. Jest tylko jeden warunek, tzn. musi to być dobrze przygotowane.

Co dokładnie ma pan na myśli?

Chodzi o to, żeby rzeczowo i wielowymiarowo zmierzyć zarówno zyski, jak i straty podmiotu prywatnego i publicznego, zwłaszcza w dłuższej perspektywie. W Polsce mówi się często, że do skrótu PPP trzeba dodać jeszcze czwarte "P", czyli prokuratora. Dlatego potrzebne są zestandaryzowane, opisane procedury, fachowe doradztwo i transparentne reguły gry, aby uniknąć sporów sądowych, czy umowa została sporządzona zgodnie z prawem i nie doszło do nadużyć.

Tylko na czym miałyby te zasady polegać?

W praktyce musimy mieć przede wszystkim bardzo precyzyjnie opisane reguły, jak przeprowadzać analizy owych zysków i strat, a także czy dany projekt jest potrzebny. Niezbędne są też jasne zasady dotyczące samego procesu negocjacji. Tak, żeby nie budził on wątpliwości co do wkładu podmiotu prywatnego i publicznego, zwłaszcza że może być on w różnej postaci. Przykładowo, jeżeli programem partnerstwa publiczno-prywatnego będzie właśnie obiekt infrastruktury sportowej, to jedną z korzyści dla podmiotu prywatnego może być nie tylko zysk ze sprzedaży biletów dla klientów prywatnych, lecz również to, że na jego obiekcie odbywają się szkolne zajęcia z nauki pływania. To też musi być z góry określone w rachunku zysków i kosztów obu stron. Oczywiście nie da się wszystkiego przewidzieć, ale przy rzetelnie przeprowadzonym procesie można ocenić, czy był on prowadzony uczciwie i wiarygodnie, czy od razu ze z góry założoną tezą, że ktoś będzie z tego wyciągał większe korzyści.

Dlaczego właśnie ta formuła inwestycji miałaby być szczególnie korzystna dla JST i mieszkańców?

Kiedy byłem jeszcze wiceprezydentem 60-tysięcznego miasta, mieliśmy spółkę, której właścicielem w połowie była gmina, a w drugiej podmiot prywatny. I dzięki temu, że racjonalizował on koszty, mieliśmy jedne z tańszych biletów i jedne z najniższych w Polsce stawek wozokilometra. To się udało osiągnąć właśnie dzięki temu, że był prywatny właściciel, który bardzo twardą ręką trzymał wszystkie koszty. Jednocześnie prowadził też dodatkowo - stację diagnostyczną, szkolenia kierowców - i dzięki temu to się wszystko finansowało.

Trzeba mieć jednak odwagę, żeby podjąć pewne decyzje. Wpuściliśmy na miejskie linie przewoźnika, który był w połowie prywatny, co niektórzy odebrali negatywnie. Z jednej strony za takim rozwiązaniem przemawiały twarde argumenty w postaci mniejszych wydatków z budżetu i niższej ceny biletów. Ale słyszeliśmy też o wyprzedawaniu rodowych sreber, czyli oddaniu zarządzania transportem miejskim w prywatne ręce. Zawsze będą te dwa stanowiska.

A jakie są niebezpieczeństwa przy PPP?

Zawsze istnieje ryzyko, że samorząd nie wybierze właściwego inwestora. Znamy przypadki, gdy takie podmioty wchodziły w infrastrukturę np. ciepłowniczą i z miejsca podnosiły ceny. Właśnie w takich przypadkach trzeba mieć dobrze sporządzoną umowę, zwłaszcza jeżeli mówimy o prywatyzacji spółek komunalnych, gdzie występują tzw. naturalne monopole. Wtedy należy poprzez odpowiednie zapisy uniemożliwić działanie wyłącznie na wytransferowywanie zysków z działalności, ale też zmusić do inwestycji i utrzymywania cen usług komunalnych na poziomie akceptowalnym przez mieszkańców.

@RY1@i02/2017/109/i02.2017.109.21400050e.801.jpg@RY2@

fot. Krzysztof Andrzejewski

Krzysztof Kwiatkowski, prezes Najwyższej Izby Kontroli

Rozmawiał Jacek Pawłowski