Obowiązków samorządom nie brakuje. A pieniędzy?

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Tak stanowi ustawa o samorządzie gminnym, która zawiera katalog 20 zadań nałożonych na władze publiczne. Są wśród nich zarówno te związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych, z zakresu ochrony zdrowia, jak i polityki prorodzinnej, lokalnego transportu zbiorowego czy infrastruktury drogowej, wodnej, kanalizacyjnej. Część z nich ma charakter obowiązkowy, to oznacza, że na realizację tych zadań nie może zabraknąć pieniędzy w budżecie. O jakich czynnościach mowa? Między innymi o tych nakierowanych na pomoc społeczną, działalność oświatową, utrzymanie porządku i czystości, ale też na organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej.

Wobec natłoku obowiązków i szczupłości środków trzeba czasem podejmować trudne decyzje. Jak selekcjonować projekty? Jak wybrać priorytety wśród programów, z których wiele ma podobną wagę?

- Na pewno takim drogowskazem jest Strategia Rozwoju Gdyni do roku 2030. Została tam zapisana wizja miasta, która brzmi: Nowoczesne miasto o bardzo wysokiej jakości życia w skali kraju i Europy, w pełni wykorzystujące potencjał swego położenia. Każde zamierzenie czy plan jest wpisywany w konkretne działanie strategiczne, w wybrany priorytet. To nasz drogowskaz, który nie pozostawia wątpliwości, że w pierwszym rzędzie wybieramy do realizacji te projekty, które wprost przyczyniają się do wzrostu jakości życia. W końcówce 2017 r. zdecydowaliśmy o zakupie 30 nowoczesnych trolejbusów, zaawansowane są projekty rewitalizacyjne w 6 dzielnicach, trwa budowa domów sąsiedzkich, inwestujemy w działania antysmogowe. To tylko niektóre z ostatnich przedsięwzięć gdyńskiego samorządu - mówi Katarzyna Gruszecka-Spychała, wiceprezydent Gdyni ds. gospodarki.

Zlecone zadania

Mimo długiej listy zadań własnych na gminach ciąży też obowiązek wykonywania zadań zlecanych im z zakresu administracji rządowej. Problem jednak w tym, że z każdym rokiem czynności do wykonania, zwłaszcza tych zleconych, przybywa, a budżety gmin pozostają praktycznie bez zmian.

- To efekt zbyt niskich dotacji i subwencji przyznawanych przez rząd na realizację zadań zleconych. Uwzględniają jedynie wynagrodzenia dla pracowników, którym zostaną powierzone, ale już nie środki na wydatki pozapłacowe. Ich wysokość jest mocno niedoszacowana - komentuje Marek Wójcik, ekspert Związku Miast Polskich.

Efekt? Gminy muszą dokładać do zadań zleconych ze swojego budżetu, z którego są zobowiązane realizować cele własne. Do niektórych zadań dopłacają więcej niż połowę, co udowodnił w swojej analizie m.in. Związek Gmin Warmińsko-Mazurskich. Dane do niej dostarczyło 136 gmin z województwa. Nie było wśród nich takiej, która zadeklarowałaby, że powierzone jej zadania zlecone w całości wykonuje z dotacji. Trudno takie znaleźć też w innych regionach kraju.

- Brak dofinansowania nowych zadań jest niewątpliwie największą bolączką samorządów - uważa Joanna Bobowska z biura prasowego w Kancelarii Prezydenta Miasta Lublin.

Na ten problem wskazuje też Agnieszka Kobylarz, sekretarz Gminy Bojanów.

- Przekazywane środki na pewno nie są wystarczające na realizację coraz to nowych obowiązków, jakie spadają na gminy. Z reguły gmina musi więc dokładać z własnych dochodów pieniądze na sprawne realizowanie tych zadań. Dobrym przykładem jest reforma oświaty, która znacznie obciążyła budżet gminy - komentuje Agnieszka Kobylarz.

Dodaje jednak, że niewystarczające środki finansowe to niejedyna przeszkoda. Inne są natury prawnej, a czasem organizacyjnej.

- Przykładem może być realizowana przez nas inwestycja polegająca na budowie sieci kanalizacyjnej. Otrzymaliśmy pozwolenie na budowę, które się uprawomocniło. W momencie, gdy przystąpiliśmy do prac, mieszkańcy, którzy wcześniej wyrazili zgodę na przedsięwzięcie, złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji. Zatem istnieją przepisy prawa, z powodu których sprawna realizacja projektu może być utrudniona - tłumaczy.

O tym, że nie tylko budżet stanowi przeszkodę, jest przekonany też Oskar Cierpiszewski, sekretarz gminy Tarnowo Podgórne.

- Dla przykładu modernizacja i budowa dróg gminnych oraz realizacja w porozumieniu remontów dróg wyższej kategorii to bardzo trudne uzgodnienia zarówno przebiegu, technologii, infrastruktury, jak i organizacji ruchu. Dużym problemem, który obserwujemy, jest również zmieniający się rynek wykonawców. W przetargach startuje ich znacznie mniej, a oferowane ceny są dużo wyższe. Do problemów przy realizacji zadań gminy zaliczyć należy również zmiany prawa oraz brak wytycznych do jego stosowania. Jako przykład możemy podać nowe przepisy prawa wodnego czy przygotowywany kodeks urbanistyczny - wymienia Oskar Cierpiszewski.

Zgodnie z nowym prawem wodnym za dostawę wody i odprowadzanie ścieków będzie obowiązywać ta sama cena dla powiatu, województwa czy rejonu "obsługiwanego" przez konkretny region Wód Polskich. Ciągle natomiast nie wiadomo, jaka to będzie cena, bo nie zostało opublikowane rozporządzenie taryfowe (ostatnia wersja jest z 30 stycznia 2018 r.). Jak wiadomo, taryfa ma obowiązywać przez trzy lata, a termin złożenia wniosków to połowa marca 2018 r.

- Przystępując do kalkulacji, niezwykle trudno jest określić, jak zmienią się warunki ekonomiczne w ciągu tych trzech lat, np. wskaźniki makroekonomiczne, zmiany w eksploatowanym przez spółkę majątku na skutek przejęcia na stan nowych środków trwałych oraz inne parametry niezależne od przedsiębiorstwa jak podatek od nieruchomości, opłaty za korzystanie ze środowiska i usługi wodne, odsetki od pożyczek. Wielkość opłaty stałej za pobór wód podziemnych zależy od wartości określonych w indywidualnym pozwoleniu wodnoprawnym - zauważa Patryk Pulikowski z biura komunikacji i dialogu obywatelskiego w UM Olsztyna.

W związku z tym, jak tłumaczy Joanna Bobowska z biura prasowego w Kancelarii Prezydenta Miasta Lublina, istnieje obawa, że stawki mogą nie pokrywać kosztów zaopatrzenia w wodę, więc samorządy będą musiały je sfinansować we własnym zakresie.

Do tego według przedstawicieli gmin istnieje poważne ryzyko, że nowe prawo wodne może zablokować inwestycje w rozwój i modernizację sieci wodno-kanalizacyjnej. W Polsce mamy 8,5 tys. wodociągów, z których część wymaga inwestycji. Oprócz tego potrzebna jest stała jej rozbudowa.

- Teraz gmina może zadecydować z mieszkańcami, że podniesie opłatę za wodę o 10 gr, by w ten sposób zebrać fundusze na przedsięwzięcie. Po wejściu nowego prawa taka możliwość może zostać zablokowana przez urzędnika, który uzna, że nowa cena jest za wysoka w stosunku do możliwości lokalnej społeczności. Efektem będzie wstrzymanie jakichkolwiek inwestycji - dodaje Marek Wójcik.

Jak wyliczają eksperci, by realizacja wszystkich czynności była możliwa, dochody gmin, w których zawierają się subwencje, dotacje i wpływy własne, powinny być wyższe o jedną czwartą od obecnych.

Z własnych środków

Do czego władze gmin już dokładają z własnych zasobów finansowych?

Chlubnym wyjątkiem jest rządowy program "Rodzina 500+". Inne trudno jest im wskazać. Nie mają natomiast problemu z wymienieniem zadań, które są od wielu lat rozliczane w taki sposób, który nie gwarantuje ich pełnego finansowania. Mowa m.in. o zadaniach związanych z ewidencją ludności, obroną cywilną czy aktami stanu cywilnego.

Tu warto wspomnieć o głośnym sporze na tym tle burmistrza Brzegu z wojewodą sprzed kilku lat. O co poszło? O to, że burmistrz skrócił czas pracy urzędników do 2,5 godz. dziennie. Uznał, że nie będzie "dopłacać do interesu", tylko postąpi zgodnie z tym, na co pozwala mu dotacja na zlecone zadanie. To jednak niejedyny przykład. Z podobnym problemem boryka się wiele gmin. Olsztyn oszacował, że do utrzymania urzędów stanu cywilnego dokłada rocznie około 2,5 mln zł. W całym kraju kwota ta przekracza 20 mln zł rocznie. Na co jeszcze nie wystarcza gminom z dotacji i subwencji? Jak zauważa Marek Wójcik podobna sytuacja ma miejsce w związku z koniecznością utrzymywania placówek zdrowotnych.

- W 1999 r. na gminy zostały nałożone obowiązki w tym zakresie. Od tego czasu wydały na ten cel 22 mld zł. Wszystkie pieniądze z zasobów własnych. Z budżetu nie otrzymały bowiem ani złotówki - dodaje Marek Wójcik.

Podkreśla przy tym, że gminy regularnie dopłacają także do realizacji zadań w obszarze oświaty - średnio 26 proc. do subwencji oświatowej.

Potwierdza to Agnieszka Kobylarz, która jednocześnie informuje, że w stosunku do budżetu z 2017 r. wydatki na oświatę w 2018 r. w gminie wzrosły o prawie 1 mln zł.

Z kolei Urząd Miasta Olsztyna na oświatę i edukacyjną opiekę wychowawczą w tym roku zaplanował niemal 414 mln zł.

- Z subwencji dostaniemy 61 proc. tej kwoty. Zatem pozostałe 142 mln zł to pieniądze zapewniane przez budżet miasta - wylicza Patryk Pulikowski.

Przedstawiciele gmin nie ukrywają, że mają coraz większe trudności z pokryciem wydatków związanych z utrzymaniem osób w społecznych domach pomocy.

- Od 2004 r. to gminy kierują mieszkańców do domów pomocy społecznej, płacąc za utrzymanie takiej osoby. Średnio jest to 4 tys. zł miesięcznie na osobę. Dla porównania rządowa dotacja na utrzymanie pensjonariuszy, którzy trafili do nich przed 2004 r., wynosi 2,5 tys. zł. Jest więc mniejsza o 1,5 tys. zł od faktycznie ponoszonych wydatków - wylicza Marek Wójcik.

W praktyce więc powiat, który ma na swoim terenie 10 takich osób, musi w swoim budżecie wygospodarować co roku dodatkowe 180 tys. zł na ich utrzymanie.

- To kwota większa od tej, którą wydaje w tym czasie na promocję kultury czy krzewienie sportu - podkreśla Marek Wójcik.

Konieczne cięcia

Konsekwencje ciągłego dokładania do zadań zleconych łatwo przewidzieć. Brakuje pieniędzy na cele własne gmin. W największym stopniu następuje to kosztem zadań dodatkowych, czyli tych nakierowanych na podnoszenie jakości życia mieszkańców.

- Na drogi, szkoły czy ośrodki zdrowia staramy się wydawać każde wolne środki znajdujące się w budżecie. Realizacja tych zadań jest priorytetowa. Rezygnuje się więc z organizowania programów wspierających sport, kulturę, edukację, czy działań z zakresu pomocy społecznej. Niestety, nie można tego robić w nieskończoność - przestrzega Marek Wójcik i zwraca uwagę na zmiany demograficzne. Liczba osób starszych wymagających opieki jest coraz większa. Z kolei brak działań o charakterze kulturalnym wpływa na obniżenie poziomu bezpieczeństwa. Młodzież, nie mając alternatywy, zaczyna rozrabiać.

Gmina Goczałkowice wprost przyznaje, że 2017 r. był dla niej pod względem inwestycyjnym rokiem chudym, bo musiała ograniczyć wydatki na wykonanie zadań własnych. W tym roku gmina liczy na poprawę sytuacji, choć zaznacza, że wykonanie niektórych zaplanowanych przedsięwzięć stoi pod znakiem zapytania. Mowa choćby o wykonaniu kanalizacji deszczowej na jednej z ulic. W celu realizacji tego zadania gmina zamierza wystąpić o środki z budżetu państwa na usuwanie skutków powodzi. Te przewidziane w jej budżecie są bowiem niewystarczające.

- W naszym przypadku największym wyzwaniem jest zaopatrzenie mieszkańców w sieć kanalizacji sanitarnej. Po pierwsze dlatego, że budowa infrastruktury sanitarnej to bardzo kosztowne zadanie, po drugie przeszkodą jest czynnik ludzki przy ustalaniu przebiegu sieci oraz coraz to mniejszy dostęp do zewnętrznych źródeł finansowania tych przedsięwzięć. Innym obowiązkiem, który trudno wypełnić, jest też ten w zakresie edukacji publicznej. Tu jednak problemem jest demografia, a dokładnie stale malejąca liczba dzieci - informuje Agnieszka Kobylarz.

W obszarze edukacji na kłopoty natrafia też gmina Tarnowo Podgórne. Szczególnie w zakresie zagospodarowania gimnazjów i dostosowania ich infrastruktury na cele szkół podstawowych oraz ustalenia nowych obwodów szkolnych i przeniesienia uczniów - To wszystko rodzi koszty oraz konflikty społeczne związane ze zmianą organizacji funkcjonowania szkół - wyjaśnia Oskar Cierpiszewski. Dodaje, że drugi problem jest związany jest z wodą, a właściwie ciekami wodnymi na terenie gmin. Ich funkcjonowanie jest w dużym stopniu uzależnione od cieków głównych. Te zaś nie mają zapewnionego właściwego finansowania ze strony marszałka Województwa.

- Trudno powiedzieć, jak będzie to wyglądało w momencie, gdy przejdą pod zarząd Wód Polskich. Obecnie przy dużych średniorocznych opadach widać ten problem zarówno na polach, jak i w miejscach już zurbanizowanych, gdzie poziom wód gruntowych podniósł się znacznie, a brak jest możliwości ich odprowadzania - dodaje.

Gminy podsumowują, że zawsze najtrudniejsze do spełnienia są obowiązki, którym towarzyszy presja społeczna. Mowa tu o zadaniach z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz budowy infrastruktury drogowej.

- Jest niewiele gmin, które mają objęte planami przestrzennymi większość swojego terenu, często też zmiany planów zagospodarowania wywołują lokalne sprzeciwy. Z kolei przy budowie infrastruktury drogowej dużym problemem są stosunki własnościowe gruntów czy kolizje różnych sieci znajdujących się w gruncie. Tutaj także często oczekiwania mieszkańców wykraczają poza możliwości realizacji inwestycji - zauważa Oskar Cierpiszewski.

Wnioski o zwrot

Zgodnie z ustawą o finansach publicznych gminy nie powinny dopłacać z własnych pieniędzy do realizacji zadań zleconych przez administrację rządową. Coraz więcej gmin decyduje się wykorzystać ten przepis do walki o zwrot poniesionych nakładów. Szlak w tym kierunku przetarł Poznań. W ślad za nim poszły inne gminy.

- Co ważne, osiągają sukces. Pieniądze są im zwracane. Ruszenie byłoby bardziej pospolite, gdyby nie trudności, z jakimi przy tej okazji muszą borykać się władze gmin. Chodzi o braki kadrowe. Tym samym nie ma kto dobrze w urzędzie uargumentować wniosku o zwrot należności. Prace realizowane są etapami, co trwa - dodaje Marek Wójcik.

O sukcesie może mówić samorząd województwa mazowieckiego, który tylko w 2006 r. otrzymał 80 zadań zleconych przez administrację rządową. W kolejnych latach doszły następne, zwiększając tę liczbę do ok. 200. Samorząd zaapelował o urealnienie dotacji na ich realizację. Bezskutecznie. Dlatego sprawę oddał do sądu. W ubiegłym roku, po ośmiu latach, zapadł korzystny wyrok w sprawie dotacji na zadania zlecone w 2006 r. Skarb Państwa musi oddać samorządowi 1,5 mln zł. W sumie samorząd domaga się ponad 20 mln zł. Oczekuje bowiem zwrotu poniesionych nakładów również za zadania realizowane w latach 2007-2013, w sprawie których też czeka na rozstrzygnięcia.

Dzięki takim rozstrzygnięciom przybywa gmin, które deklarują coraz większe wydatki na inwestycje własne. Przykładem z ubiegłego roku jest gmina Ślesin, która wydała prawie 8 mln zł na takie przedsięwzięcia, jak projekty związane z budową placów zabaw, świetlic czy termomodernizacją budynków użyteczności publicznej. Wymieniono poza tym w gminie sygnalizację świetlną na nowoczesną. W gminie Kartuzy w ubiegłym roku na inwestycje przeznaczono 34 mln zł. To niemal sześć razy więcej niż w 2015 r., kiedy to kwota ta wyniosła 6 mln zł. Co więcej, Mieczysław Gołuński, burmistrz gminy, zapowiada na ten rok kolejny rekord. Wydatki mają sięgnąć 66 mln zł.

Wśród inwestycji przewidziano zakończenie budowy węzła integracyjnego - dworca, ścieżek rowerowych i parkingów. Ale nie tylko. Przewidziano też halę sportową dla szkoły podstawowej, budowę stadionu, kanalizacji na terenach wiejskich oraz modernizację rynku i deptaku.

Ambitne plany stawia sobie też gmina Niepołomice, która w ubiegłym roku dysponowała budżetem na poziomie około 140 mln zł. W tym oczekuje, że wyniesie on ponad 164 mln zł. Z tego względu wśród inwestycji zaplanowała nie tylko budowę nowych dróg, ale też remonty placówek oświatowych, modernizację systemu gospodarowania odpadami czy ochrony powietrza. Przeznaczyła na nie 44,6 mln zł.

W wielu dziedzinach, które składają się na jakość życia mieszkańców, nie można zapominać o - w wielu samorządach spychanej na dalszy plan - działalności kulturalnej, rozrywkowej czy rekreacyjnej, zwłaszcza dla rodzin. I nie wszystkie działania muszą kosztować krocie. Tu przykład pokazuje Gdynia. Specjalna karta Gdynia Rodzinna zapewnia rodzinom możliwość skorzystania z bardzo atrakcyjnego programu zniżek udzielanych przez partnerów, a są wśród nich zarówno pływalnie, biura podróży, specjalistyczne przychodnie, jak i teatry, kina czy kluby dziecięce z terenu całego regionu. Metropolitalna Karta do Kultury jest zaś jednocześnie kartą biblioteczną i rabatową, która daje zniżki na bilety na koncerty, przedstawienia, wystawy, w kawiarniach, a nawet na różnego rodzaju kursy i bilety do kina.

@RY1@i02/2018/037/i02.2018.037.050000100.801(c).jpg@RY2@

Patrycja Otto

współpraca mww