Gminy odpowiadają za program przeciwdziałania alkoholizmowi

Jednostki samorządu terytorialnego odgrywają ważną rolę w przeciwdziałaniu powstawania i zwalczaniu skutków problemów alkoholowych wśród obywateli. Są one zobowiązane nie tylko do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych poprzez działania profilaktyczne i limitowanie punktów sprzedaży alkoholu, ale także do inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów wśród mieszkańców. Ich kolejnym zadaniem jest przeciwdziałanie powstawaniu i usuwaniu następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Kompetencje we wprowadzaniu lokalnych regulacji o charakterze reglamentacyjnym w tym zakresie ma przede wszystkim rada gminy.

Podstawowym zadaniem samorządów gminnych wymienionym w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest obowiązek corocznego uchwalania gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Powinien on określać lokalną strategię w zakresie takiej profilaktyki oraz minimalizacji szkód społecznych i indywidualnych wynikających z używania alkoholu (w niektórych gminach jest on poszerzony także o strategie przeciwdziałania używania narkotyków).

Program powinien przedstawiać środki, jakie zamierza podjąć gmina w celu realizacji podstawowych zadań wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Aby mogły one być skutecznie dobierane, finansowane i realizowane, w pierwszej kolejności gmina powinna zbadać rozmiary problemu uzależnień od alkoholu na jej terenie. Na podstawie statystyk, którymi dysponuje urząd gminy (miasta) i ośrodek pomocy społecznej, należy określić przy najmniej (rzecz jasna szacunkowo) liczbę osób uzależnionych od alkoholu w gminie, osób żyjących w otoczeniu alkoholików i ofiar przemocy domowej w rodzinach z problemem alkoholowym.

Program profilaktyczny powinien zawierać cele i priorytety związane z przyjętą strategią przeciwdziałania alkoholizmowi. Przykładowo w uchwalonym na 2011 r. programie miasto Kraków przyjęło, że zamierza zapewnić przede wszystkim ciągłość świadczenia usług zdrowotnych dla osób uzależnionych od alkoholu i ich rodzin poprzez finansowanie terapii w zakładach opieki zdrowotnej. Kolejnym celem wyznaczonym przez samorządowców z Krakowa ma być rozszerzenie liczby odbiorców działań profilaktycznych. Temu ma służyć dofinansowanie zadań realizowanych przez miejskie centrum profilaktyki uzależnień.

Kolejnym elementem gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych powinno być przyjęcie zadań do realizacji na dany rok. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przedstawia je dosyć ogólnie jako tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Są to także działalność wychowawcza i informacyjna, ograniczanie dostępności do alkoholu, leczenie, rehabilitacja i reintegracja osób uzależnionych od alkoholu, zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie oraz przeciwdziałanie przemocy w rodzinie. Rolą rady gminy jest skonkretyzowanie wymienionych w ustawie zadań i wskazanie działań służących ich realizacji na lokalnym gruncie. Dla przykładu w większych miejscowościach można utworzyć specjalistyczny ośrodek dla osób nadużywających alkoholu. Każda gmina może natomiast sfinansować usługi medyczne w zakresie leczenia uzależnień, programy korekcyjne dla sprawców przemocy domowej, czy kolonie dla dzieci zagrożonych oddziaływaniem szkodliwych czynników środowiskowych.

Gminy mogą również podejmować różnorodne własne przedsięwzięcia w zakresie edukacji publicznej i profilaktyki, np. wydawać własne biuletyny informacyjne dla jednej lub kilku ościennych gmin, zakładać świetlice socjoterapeutyczne, punkty konsultacyjne dla osób uzależnionych od alkoholu i członków ich rodzin, miejsca pomocy dla ofiar przemocy w rodzinie - dla jednej lub wielu gmin itp.

Program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej lub inną jednostkę wskazaną w programie. Większość gmin, dla lepszej koordynacji gminnych programów, powołuje tzw. pełnomocników wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do spraw profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Obowiązkiem gminy wskazanym w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest również powołanie gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, która m.in. inicjuje zadania gminnego programu oraz zajmuje się procedurą zobowiązania do leczenia odwykowego. Może ona także (o ile posiada upoważnienie wójta/burmistrza/prezydenta miasta) prowadzić kontrole punktów sprzedaży napojów alkoholowych.

Do powoływania gminnych komisji są upoważnieni szefowie gmin. W ich skład wchodzą osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Do innych zadań komisji należy przede wszystkim podejmowanie działań na rzecz kreowania właściwych postaw wobec uzależnień i przemocy. Dodatkowo komisje powinny podejmować czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego. Komisje zajmują się także:

● wzywaniem na rozmowę osób, co do których wpłynęło zgłoszenie, i motywowanie ich do leczenia,

● kierowaniem osób na badanie przez psychologa i psychiatrę w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu i wskazania rodzaju zakładu leczniczego,

● kierowaniem wniosków do sądu rejonowego w celu wszczęcia postępowania w sprawie orzeczenia przez sąd obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego,

● przygotowywaniem dokumentacji związanej z postępowaniem sądowym,

● wydawaniem opinii w sprawach zgodności lokalizacji i liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych z uchwałami rady gminy (miasta),

● kontrolowaniem przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwoleń na sprzedaż alkoholu, zgodnie z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Najczęściej przy wykonywaniu zadań komisja współpracuje z placówkami lecznictwa odwykowego, organami ścigania i wymiaru sprawiedliwości, placówkami pomocy społecznej, kościołami i związkami wyznaniowymi oraz innymi podmiotami zajmującymi się problematyką z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi. Pracą komisji kieruje przewodniczący, który odpowiada za prawidłowe i terminowe wykonywanie zadań. On zwołuje także jej posiedzenia, w zależności od potrzeb, w praktyce nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych określa rada gminy w programach rozwiązywania problemów alkoholowych.

Ważną kompetencją władz każdej gminy, szczegółowo uregulowaną w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, podejmowanie uchwał w sprawie ograniczania dostępności alkoholu - ustalanie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania alkoholu oraz ustalanie liczby takich punktów. Najczęściej odbywa się to poprzez ustalenie limitu procentowego punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 proc. alkoholu. Jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku z 6 marca 2002 r. (sygn. akt II SA/Gd 1855/99), art. 4¹ ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zawiera m.in. upoważnienie rady gminy do ustalania w programie szczegółowych zasad wydawania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych. Obejmuje ono możliwość ukształtowania przez radę gminy procedury prowadzącej do wydania zezwolenia. Nie pozwala natomiast na określenie w tym programie, choćby uzupełniająco, warunków sprzedaży alkoholu.

Rada gminy otrzymała w zasadzie pełną dowolność w ustalaniu liczby miejsc, w których będą sprzedawane trunki. Nie może uzależniać limitu punktów sprzedaży alkoholu od liczby mieszkańców ani wprowadzać ograniczeń estetycznych dla właścicieli lokali, gdzie będzie on podawany.

Do gminy należy wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i pobieranie opłat za korzystanie z tych zezwoleń. Zgodnie z art. 12 ustawy rada każdej gminy ma obowiązek ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 proc. alkoholu dla jej terenu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia zarówno w miejscu sprzedaży, jak i poza nim. Taka decyzja musi zostać podjęta w formie uchwały, w której znajdą się zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W praktyce często zdarza się jednak, że takie akty prawa miejscowego zawierają błędne rozwiązania. Najczęściej radni próbują wprowadzać dodatkowe i zdecydowanie bardziej dolegliwe, niż przewiduje ustawa, ograniczenia dla przedsiębiorców.

Przy każdorazowym podejmowaniu uchwały w sprawie liczby punktów z alkoholem oraz usytuowania miejsc, gdzie będzie można go nabyć, należy pamiętać, że wszelkie limity powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Liczba ta musi wynikać wyłącznie z takiego programu opracowanego z uwzględnieniem aktywnej realizacji celu ustawy oraz jej art. 1 i 2 jako ogólnych przepisów odnoszących się również do rady gminy. Gminni radni nie mogą więc ustalać liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych wyłącznie z zastosowaniem rachunkowego odniesienia do liczby mieszkańców (przykładowo 1 punkt na 1000 osób).

Rada gminy ma również wynikające z art. 12 ust. 2 ustawy prawo do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu. Należy przez to rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Przepis ten w żadnym razie nie uprawnia rady gminy do określenia warunków budowy tych punktów, jakie wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy domów.

Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (wyrok z 17 marca 2009 r., sygn. akt. II SA/Ol 26/09), nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów. Żaden przepis ustawy nie upoważnia też organu stanowiącego gminy do określania warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tak więc rada gminy nie ma prawa określania warunków (zwłaszcza zaś należących do sfery prawa budowlanego, sanitarnego, przeciwpożarowego), jakim muszą odpowiadać placówki prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych.

Rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach niewymienionych w ustawie. Nie może natomiast uzależniać lokalizacji punktów od zgody mieszkańców gminy czy innego określonego podmiotu lub grupy podmiotów. Takich ograniczeń nie przewidują żadne powszechnie obowiązujące przepisy ustanawiające zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasadę tę potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (wyrok z 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 307/08). Orzekł on o nieprawidłowości uchwały jednej z rad, która postanowiła, że miejsce sprzedaży napojów alkoholowych może być zlokalizowane w dowolnym miejscu, w sołectwie lub jego tradycyjnie wyodrębnionej części, z wyjątkiem szkół, placówek oświatowych, obiektów kultu i części produkcyjnych zakładów pracy, jeżeli 80 proc. mieszkających tam obywateli uprawnionych do głosowania poprze jego utworzenie.

Pewien wyjątek w zakresie opiniowania uchwały przewiduje jednak art. 12. ust. 4 ustawy. Zgodnie z nim w miejscowościach, w których rozmieszczone są jednostki wojskowe, liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz usytuowanie miejsc z alkoholem są ustalane przez radę gminy po zasięgnięciu opinii właściwych dowódców garnizonów.

Warto podkreślić, że rada gminy nie ma uprawnień do wprowadzenia na swoim terenie prohibicji. Takie uchwały są uchylane przez sądy administracyjne. Tak było w podkarpackiej gminie Adamówka. Tamtejsi radni zadecydowali, że na terenie gminy nie może funkcjonować ani jeden sklep sprzedający alkohole powyżej 4,5 proc. alkoholu. Uchwała ta została w pierwszej kolejności uchylona przez wojewodę podkarpackiego w trybie nadzoru. Decyzję tę podtrzymał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (sygn. II SA/Rz 160/09). Uzasadniając rozstrzygnięcia, zarówno wojewoda, jak i sąd wskazali, że rada gminy ma kompetencję do maksymalnego ograniczenia miejsc sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 proc. alkoholu, nie może jednak wprowadzić całkowitego zakazu sprzedaży takich trunków. Oznacza to, że gmina nie może wprowadzić prohibicji przez wskazanie w uchwale, że takich punktów nie będzie. Musi być co najmniej jeden taki punkt. Potwierdza to wyrok NSA z 21 maja 1997 r., w którym wskazano, że rada gminy nie może ustalić dla terenu gminy zerowej liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych (SA/Rz 145/97).

Samorząd województwa realizuje z kolei zadania związane z profilaktyką antyalkoholową w ramach wojewódzkiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowiącego część strategii wojewódzkiej w zakresie polityki społecznej. W przypadku tej jednostki samorządowej zarząd województwa odpowiada za koordynację przygotowania i wykonania programu, udziela pomocy merytorycznej instytucjom i osobom fizycznym realizującym zadania objęte tym programem oraz współdziała z innymi organami administracji publicznej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych. Program ten jest realizowany przez regionalny ośrodek polityki społecznej lub inną jednostkę wskazaną w programie. W celu realizacji programu zarząd województwa również może powołać pełnomocnika.

Środki finansowe na realizację programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych pochodzą głównie z budżetu gminy oraz z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Powinny one odpowiadać co najmniej łącznej wysokości opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wnoszonych do kasy gminy przez właścicieli wszystkich punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, działających na terenie gminy.

Samorządy najczęściej finansują w tym zakresie funkcjonowanie punktów konsultacyjnych dla osób uzależnionych i ich rodzin oraz placówek pomagających ofiarom przemocy w rodzinie. Znaczące fundusze trafiają na realizację programów profilaktycznych w szkołach oraz na działanie świetlic socjoterapeutycznych. Gminy wspierają także podnoszenie kwalifikacji różnych grup zawodowych; policjantów, nauczycieli, pracowników socjalnych, lekarzy, a także organizują szkolenia dla sprzedawców napojów alkoholowych.

Często w praktyce pod koniec roku budżetowego samorządy stają przed problemem, jak racjonalnie wydatkować środki uzyskane z opłat za udzielone zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Z uwagi na fakt, że stanowią one niemały zastrzyk gminnego budżetu, niektóre rady podejmują decyzje o zmianie ich przeznaczenia. Zapis art. 18² ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zabrania przeznaczania przedmiotowych dochodów na inne cele niż określone w jej przepisach. Niewykorzystane środki w danym roku budżetowym na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), uchwałą organu stanowiącego, powinny być umieszczone w wykazie wydatków niewygasających z upływem roku budżetowego i przeznaczone w roku następnym na realizację programów gminnych.

Przy wydatkowaniu środków z opłat za sprzedaż alkoholu samorządy gminne nie mogą przeznaczać ich też na ogólnie rozumiane wykonywanie postanowień ustawy w zakresie wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi i narkomanii. Tym bardziej niedopuszczalne jest wykorzystywanie ich na inne cele. Służą one wyłącznie na takie działania, które zostały przewidziane gminnym programem profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnym programem przeciwdziałania narkomanii.

● zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu;

● udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie;

● prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży,

● prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych;

● wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych;

● podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego;

● wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej.

● na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich;

● na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników;

● w miejscach i czasie masowych zgromadzeń;

● w środkach i obiektach komunikacji publicznej;

● w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych.

@RY1@i02/2010/253/i02.2010.253.207.0004.101.jpg@RY2@

Populacje osób, u których występują różne kategorie problemów alkoholowych (dane szacunkowe)

Katarzyna Sawicka

dgp@infor.pl

Ustawa z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r. nr 70, poz. 473 z późn. zm.).