Najwyższa Izba Kontroli zbłądziła w grządkach

Było to pokłosie kontroli w... gminach. PZD dokonał szczegółowej analizy raportu. W efekcie opublikował własny, w którym wykazywał, że komunikat NIK ma się nijak do rzeczywistości.

Wnioski NIK odbiegały od przedmiotu kontroli, a jej zakres był fragmentaryczny - badano tylko 8 gmin. Skontrolowano 53 ogrody, wybrane w oparciu o wcześniejsze sygnały o nieprawidłowościach. Niestety "kontrola" ogrodów przez NIK jest nadal wykorzystywana przeciwko działkowcom.

Na rozbieżności wskazywał sam tytuł raportu NIK - "Informacja o wynikach kontroli zapewnienia warunków dla prawidłowego funkcjonowania rodzinnych ogrodów działkowych". Celem kontroli zleconej przez Sejm nie były więc ogrody, ale ocena warunków dla realizacji ustawy o ROD z 2005 roku, m.in. w zakresie zapewnienia przez organy samorządu terytorialnego warunków prawnych, ekonomicznych i przestrzennych do istnienia i rozwoju ogrodów. Chodziło o drogi dojazdowe do działek, wyposażenie ogrodów w energię elektryczną, zaopatrzenie w wodę, utrzymanie porządku i czystości na terenach przylegających do ROD oraz przestrzeganie przepisów prawa budowlanego w zakresie wznoszenia altan oraz innych obiektów budowlanych.

Jak wyjątek stał się regułą

Zaprezentowane wyniki raportu w dalekiej mierze odbiegały od przedmiotu i założeń kontroli. Ponadto kontrola została przeprowadzona w 8 urzędach gmin. "Na ich terenie zlokalizowano 15 proc. liczby rodzinnych ogrodów działkowych funkcjonujących w kraju" - napisano w raporcie NIK. Jednakże w owych 15 proc. NIK skontrolował zaledwie 53 ogrody działkowe, podczas gdy w kraju jest ich blisko 5 tys. Pod uwagę wzięto więc zaledwie 1,06 proc. wszystkich ogrodów działkowych w Polsce. Zbadano jedynie 0,17 proc. ogólnej liczby działek rodzinnych. Informację tę przemilczano, tworząc pozór rzetelności i ukrywając fakt fragmentarycznej kontroli.

Z raportu NIK: "do kontroli zostały wytypowane jednostki na podstawie skarg kierowanych bezpośrednio do NIK lub Sejmowej Komisji do Spraw Kontroli Państwowej". Kontrolowano więc jedynie te ogrody, do których już wcześniej pojawiały się zastrzeżenia. Wszystkie wnioski zostały wysnute na tej wybiórczo wybranej podstawie. Czy zatem na podstawie 53 "wyselekcjonowanych" ogrodów można oceniać prawie 5 tys. ROD i ponad milion działkowców?

Raport poruszył m.in. problem zamieszkiwania na działkach. "Niezgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, na terenie rodzinnych ogrodów działkowych budowano obiekty o powierzchni większej niż dopuszczalna powierzchnia zabudowy oraz wbrew art. 13 ust. 4 ustawy o ROD" - napisano w raporcie. Zdaniem NIK w 6 gminach na terenie ogrodów mieszkało blisko 1 tys. osób. Słowem nie wspomniano jednak, że w dużych miastach, gdzie głównie przeprowadzano kontrolę, często są to zaszłości z lat przedwojennych. Co istotne, nie wykazano związku pomiędzy obecnymi regulacjami a przypadkami naruszenia prawa ani nie zwrócono uwagi na źródła problemu i tego, kto powinien go rozwiązać. Budynki te powstawały na długo przed uchwaleniem ustawy o ROD. Przykładem jest Wrocław. Pominięto istotne fakty, że są to niemieckie domy sprzed II wojny światowej, a ogrody istniejące tam do dnia dzisiejszego powstawały wówczas jako domy rekreacyjne Niemców. Ludzie mieszkają w nich od ponad 50 lat i płacą za nie podatki od nieruchomości. Polski Związek Działkowców wielokrotnie próbował uregulować te sytuacje, zmieniając status z terenów działkowych na osiedla mieszkaniowe. Jednakże samorządy odrzucają takie propozycje.

Zamieszkiwanie na działkach czy budownictwo ponadnormatywne dotyczy niespełna 0,5 proc. ogółu wszystkich działek rodzinnych w kraju. Najczęściej to efekt ubóstwa i problemów mieszkaniowych rodzin. Rozwiązywanie tych kwestii należy wyłącznie do zadań gmin i pomocy socjalnej, nie do PZD, co sugeruje raport. O nakazie rozbiórki ponadnormatywnej altany może zadecydować jedynie nadzór budowlany lub sąd na podstawie prawomocnie wydanego wyroku. Jednak nadzór budowlany pozostaje bierny w tych sprawach, a przed sądami sprawy ciągną się latami. Rozwiązywanie problemu zamieszkiwania na działkach jest wyjątkowo czasochłonne. Nie sposób zwalczyć tego zjawiska bez należytej współpracy właściwych organów publicznych. Problemem jest też meldowanie na działkach. Za zaistniałą sytuację odpowiadają sprzeczne ze sobą przepisy prawa, które pozwalają na meldowanie osób na działkach, mimo że ustawa o ROD zabrania zamieszkiwania w ogrodzie. Tymczasem ta perspektywa została pominięta w badaniach NIK-u, a cała wina została zrzuca na organizację społeczną - PZD. Znamienne, że raport nie wskazuje, ile wydano nakazów rozbiórki ponadnormatywnych altan. Nie poruszona także aspektu meldowania przez gminy ludzi na terenach ogrodów działkowych.

"Bałagan" na działkach

Równie powierzchownie potraktowano kwestię ochrony środowiska. Wysiłki Związku, który organizuje wywóz śmieci, dba o porządek w ogrodach i stara się egzekwować utrzymanie ładu na działkach, zostały zupełnie pominięte. Podkreślono jednak w sposób szczególny pojedyncze przypadki zaniedbanych działek, generalizując je i tworząc fałszywy obraz ogrodów działkowych. Pojedyncze sytuacje posiadania przez działkowców szamb zostały wyolbrzymione i porównane do tykającej bomby ekologicznej. W rzeczywistości w znacznie większej skali zjawisko to dotyczy całych osiedli mieszkaniowych, a nie ogrodów. Kolejny raz całkowicie pominięto również brak reakcji organów publicznych na ten problem, zarówno w zakresie zapobiegania, jak i stworzenia odpowiedniej infrastruktury sanitarnej. Sami działkowcy nie są w stanie udźwignąć kosztów budowy takiej infrastruktury kanalizacyjnej.

Nadzór nad PZD

NIK stawia też zarzuty PZD. Według raportu "trudno zdyscyplinować ten związek, bo ustawodawca nie wskazał urzędu, który sprawowałby nad nimi nadzór". Tymczasem taki zapis był w ustawie o ROD i przekazywał on uprawnienia nadzorcze Ministrowi Środowiska. Bez porozumienia z PZD został uchylony, z niewiadomych powodów, z dniem 15 listopada 2008 r., co zapewne NIK uznał za podstawę do postawienia zarzutu o braku kontroli.

Zapomniał, że Polski Związek Działkowców jako organizacja społeczna podlega też ustawie - Prawo o stowarzyszeniach. Organem sprawującym nadzór nad PZD jest więc starosta właściwy ze względu na siedzibę Związku, a zatem Prezydent m. st. Warszawy (art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo o stowarzyszeniach). Organami nadzorującymi jednostki terenowe PZD (okręgi) są starostowie właściwi ze względu na siedziby tych jednostek. Nie ma zatem żadnych podstaw, by z prawnego punktu widzenia wysuwać wnioski, że obowiązujące przepisy nie przewidują nadzoru nad PZD. Nawet w tym zakresie raport NIK tworzy nieprawdziwy obraz PZD jako organizacji, która działa poza granicami prawa i nie podlega żadnemu nadzorowi.

Co naprawdę kontrolowała NIK?

NIK miał zająć się tematem zapewnienia warunków dla prawidłowego funkcjonowania rodzinnych ogrodów działkowych. Tymczasem oceniono tylko stan dokumentacji w gminach, przestrzeganie prawa budowlanego, zagospodarowanie przestrzennego itd. Nie oceniono, w jaki sposób ogrody działkowe są zaopatrzone we wszystko, co jest niezbędne dla ich właściwego funkcjonowania i rozwoju. Dlatego raport NIK w konfrontacji z rzeczywistością nie wytrzymał próby krytyki.

Raport NIK w Sejmie

Wadliwe metody kontroli, chybione ustalenia i błędne wnioski - to konkluzje płynące z posiedzeń komisji sejmowych, które debatowały nad informacjami od NIK. Uznano, że raport jest niereprezentatywny i krzywdzący dla działkowców. Raport był analizowany w Sejmie dwa razy. Niemal wszyscy posłowie, którzy zabrali głos w dyskusji, uznali wnioski raportu za zbyt drastyczne, zwłaszcza że oceniono wszystkie ROD poprzez stan istniejący w kilkudziesięciu "wyselekcjonowanych" ogrodach.

NIK przeprasza

Za stwierdzenia o bałaganie w ROD zawarte w komunikacie NIK przepraszał wiceprezes Izby Marek Zająkała. Podczas posiedzenia Sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej powiedział: "Użyto określenia generalizującego, idącego zbyt daleko i stąd niesprawiedliwego dla środowiska działkowców. Chciałbym za to przeprosić". Wiceprezes NIK zgodził się ze stwierdzeniami, że większość ROD działa zgodnie z prawem, a zjawiska samowoli i zamieszkiwania na działkach są nieliczne.