Tydzień z komentarzami

Gospodarka komunalna stanowi jedną z najistotniejszych dziedzin działalności samorządu terytorialnego, a zasady jej prowadzenia są uregulowane w komentowanej poniżej ustawie z 20 grudnia 1996 r. Na jej podstawie jednostkom samorządu terytorialnego powierzono bieżące zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców wspólnoty samorządowej. Niniejsza część komentarza skupia się na próbie wyjaśnienia pojęcia gospodarki komunalnej, co do którego istnieje wiele kontrowersji, mimo że art. 1 u.g.k. zawiera ustawową definicję tego terminu. Jednak z uwagi na to, że ustawodawca w tym przepisie posłużył się licznymi pojęciami nieostrymi (jak np. zadania o charakterze użyteczności publicznej, zbiorowe potrzeby ludności, usługi powszechnie dostępne), precyzyjne określenie ich zakresu sprawia w praktyce trudności. To zaowocowało bogatym orzecznictwem sądowym i sądowoadministracyjnym. Pojawiały się również wątpliwości natury konstytucyjnej co do rozdziału działalności państwa i samorządu terytorialnego. W rezultacie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego określiło miejsce i rolę samorządu terytorialnego względem roli państwa w sferze publicznej i zadań publicznych. Komentowana ustawa stanowi skonkretyzowanie konstytucyjnej zasady decentralizacji, przez co wzrasta znaczenie samorządów w obrocie prawnym i gospodarczym. Niekiedy jednak może to prowadzić do nadmiernego obciążenia JST odpowiedzialnością i ogromem zadań. Zagadnienie gospodarki komunalnej nie może być analizowane bez odwołania się do zadań własnych przypisanych poszczególnym szczeblom samorządu terytorialnego w ustawach regulujących ich ustrój (ustawach samorządowych lub ustrojowych) oraz w ustawach szczególnych. Zadania powierzone samorządowi terytorialnemu wpływają bowiem bezpośrednio na zakres sprawowanej przez daną jednostkę gospodarki komunalnej. Przepisy regulujące daną dziedzinę są wręcz niezbędne dla osiągnięcia celu przyświecającego ustawodawcy, który musi przyznać JST konkretne kompetencje i narzędzia. Dokładne ustalenie katalogu zadań jest istotne również z tego względu, że gminy, powiaty i województwa mają wykonywać różne zadania i w praktyce okazuje się konieczne rozgraniczenie ich kompetencji. Problemy może stwarzać również to, że zakres zadań własnych JST ulega modyfikacji wraz z każdą zmianą przepisów ustaw ustrojowych i ustaw szczególnych. Nie mniej ważna jest kwestia, jakie podmioty są powołane do wykonywania zadań w ramach gospodarki komunalnej. Istotne jest bowiem określenie, kto odpowiada za skuteczne realizowanie danego zadania czy też zaspokojenie konkretnej potrzeby mieszkańców. Tylko w ten sposób jest możliwe wyciągnięcie konsekwencji prawnych wobec podmiotu, który nie wywiązuje się ze swych obowiązków. Regulacje u.g.k. wskazują, że JST mogą się zajmować gospodarką bezpośrednio bądź za pośrednictwem odrębnych podmiotów o różnym stopniu samodzielności. Ustawodawca pozostawił przy tym samorządom pewien margines swobody wyboru formy, w jakiej zadania własne będą realizowane. Artykuł 2 u.g.k. przewiduje możliwość utworzenia w tym celu w szczególności samorządowego zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego. Dyskusyjne okazało się ponadto zagadnienie, czy sprawowanie gospodarki komunalnej przez JST (lub inny powołany podmiot) stanowi działalność gospodarczą, a tym samym czy podmioty te podlegają regułom wolnego rynku oraz czy muszą spełniać rygorystyczne wymogi stawiane przedsiębiorcom uczestniczącym w obrocie prawnym i gospodarczym.