Zarządzanie kryzysowe: jest ustawa, gorzej z planami

Konieczność wprowadzenia kompleksowego zarządzania kryzysowego została podyktowana brakiem jednolitych przepisów regulujących wszystkie działania na wypadek zdarzeń nagłych.

Przyjęta 26 kwietnia 2007 r. ustawa o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. nr 89, poz. 590 z późn. zm.) miała być wstępem do wprowadzenia w Polsce ujednoliconego systemu regulującego sposób, procedury i odpowiedzialność na wypadek nagłych zdarzeń o rozmiarze kryzysowym. Jest to jeden z bardziej czytelnie i zrozumiale napisanych aktów prawnych. Jest w nim wprawdzie kilka wad, ale zaletą jest samo powstanie ustawy.

Ustawa w sposób klarowny podaje regulacje, jakie powinny wejść w życie, aby system zarządzania kryzysowego nie był jedynie martwym prawem, a mógł być w razie konieczności wykorzystywany praktycznie. Ze względu na specyfikę podziału administracyjnego kraju adresatami ustawy są jednostki samorządu terytorialnego. Akt prawny wskazuje samorządową drabinkę podziału obowiązków i odpowiedzialności, od gmin, poprzez powiaty, województwa aż do ujęcia ogólnokrajowego.

Województwa i powiaty gotowe

Można wymieniać wiele zalet samej ustawy, jednak sporą przeszkodą są braki, a być może niedopatrzenia prowadzące do niemożności zrealizowania do końca budowy systemu planów zarządzania kryzysowego. O ile plany wojewódzkie i powiatowe na ogół powstały, o tyle z gminnymi bywa różnie. Mają je zazwyczaj te samorządy, które były dotknięte klęskami żywiołowymi, w innych bywa różnie.

Wynika to z braku określenia czasu do przekazania gotowego planu do realizacji.

Jednym z zasadniczych działań koniecznych do wprowadzenia funkcjonalnego systemu zarządzania kryzysowego jest stworzenie planów zarządzania kryzysowego. Artykuł 5 pkt 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym precyzyjnie wskazuje, jak powinny być zbudowane i co mają zawierać plany zarządzania kryzysowego. Jednocześnie w pkt 1 tego artykułu wymienione są jednostki samorządowe, na które nałożony jest obowiązek stworzenia takich planów: gminy, powiaty i województwa.

W art. 5 pominięto jednak całkowicie kwestię terminu granicznego, do którego plany zarządzania kryzysowego mają być gotowe. Mamy tylko przepis art. 5 pkt 5: "Plany zarządzania kryzysowego podlegają systematycznej aktualizacji, a cykl planowania nie może być dłuższy niż dwa lata".

Przepis martwy, bo brakuje daty

Obecnie każda z jednostek zobowiązanych do tworzenia takich planów może w nieskończoność odwlekać zatwierdzenie gotowych dokumentów. Jedyne, do czego zobowiązuje samorządy ustawa, to rozpoczęcie pracy nad planami. Artykuł 34 pkt 1 ustawy niejednoznacznie stwierdza, że "plany (...) są sporządzane w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy". Nie wskazuje ani granicznego terminu zakończenia prac nad planami, ani terminu ich przyjęcia. Rozstrzyga tylko, że tworzenie ich powinno być rozpoczęte w ciągu 12 miesięcy.

Niestety ustawodawca nie pokusił się również o wydanie rozporządzenia uszczegóławiającego zagadnienia wymienione w ustawie, które z martwych przepisów uczyniłyby dokument gotowy do spełnienia swojej roli.

Jednostki samorządu terytorialnego, będąc często w trudnej sytuacji finansowej, niekiedy zadłużone, nie pochylają się nad tym, co z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa i obywateli jest bardzo ważne. Wykonują jedynie to, co jest im narzucone w konkretnych terminach. W myśl bowiem ustawy o zarządzaniu kryzysowym wypełniają swoją funkcję poprzez rozpoczęcie prac nad planem.

Powódź stulecia nie do przewidzenia

Zarówno gminy, jak i ustawodawca wychodzą często z założenia, że skoro w 1997 r. mieliśmy w Polsce powódź stulecia, to przez sto lat kolejnej nie będzie. Nic bardziej mylnego, 2010 rok był na to konkretnym przykładem. Statystycznie wyliczone i nazwane zdarzenia nagłe występują losowo i nigdy nie jesteśmy w stanie ich przewidzieć. To, co możemy zrobić, to działania prewencyjne, dzięki którym będziemy do sytuacji kryzysowych przygotowani.

Spisanie i aktualizacja planów zarządzania kryzysowego są bagatelizowane. Tymczasem to nie tylko idea i zapisy. W sytuacji kryzysowej potrzebne jest szybkie i skuteczne działanie człowieka. Umiejętnie spisane procedury bardzo ułatwiają sprawne reagowanie i skracają czas działania w razie niebezpieczeństwa. Pamiętajmy, że na samorządach ciąży także konieczność stałego monitorowania zagrożeń i ochrona infrastruktury krytycznej. Ujednolicone, jasne, klarowne procedury, sposób ich wdrażania na poszczególnych etapach oraz drabina odpowiedzialności dobrze systematyzują sposób postępowania w tym obszarze.

W sytuacjach kryzysowych dominują często panika, chaos i zdarzenia losowe, które mogą mieć wpływ na rozmiar poniesionych strat. Wystarczy zwykły brak łączności, awaria sieci, żeby rozmiar szkód był nieporównanie większy. Opracowane zespołowo plany takie sytuacje powinny przewidywać i minimalizować ewentualne zagrożenia. Dlatego żeby z martwej obecnie ustawy, która jednak otwiera furtkę do planistycznych posunięć, zrobić jasny, czytelny dokument, muszą być wydane odpowiednie rozporządzenia. Trzeba też doprecyzować termin, w którym plany należy ostatecznie zakończyć i uchwalić.

Edyta Franczuk

specjalista i trener zarządzania kryzysowego dgp@infor.pl