Śledczy prokurator są d owy

Minister sprawiedliwości wspomina, że autonomia prokuratury już za daleko zaszła i czas zwiększyć nad nią kontrolę. Wokół prokuratury pojawiło się ponadto widmo wysokości wynagrodzeń i werbalna próba likwidacji stanu spoczynku oraz małych prokuratur.

Wszystkie te kwestie są ważne i to nie podlega dalszej dyskusji, ale czy są najważniejsze i czy czasem nie przesłaniają one rzeczywistych problemów w funkcjonowaniu prokuratury, które wynikają wprost ze złej struktury organizacyjnej i z błędnego założenia, że tylko struktura hierarchicznie podporządkowana ma prawo funkcjonować dobrze?

Tu postawię tezę, że drugorzędną dla prawidłowego funkcjonowania prokuratury jest umieszczenie jej w Konstytucji RP. Najważniejszym jest przede wszystkim usprawnienie struktury, a także procedur - nie tylko w sferze postępowania sądowego (co się próbuje czynić), lecz także w sferze postępowania przygotowawczego. Niestety mało kto z decydentów pracujących nad reformą procedury karnej chce się pochylić nad rozbujaną do granic absurdu zasadą legalizmu. Dokonuje się za to prób cząstkowych zmian, nie zważając, że główne podmioty - w tym prokuratura - nie są do tego w żaden sposób przygotowane. Projektodawcy uważają bowiem, że to jest problem prokuratury. Tymczasem nie może się ona sama zmienić, czyli bez ingerencji ustawodawcy.

Gwoli ścisłości także środowisko prokuratorskie nie wypracowało wspólnej koncepcji funkcjonowania prokuratury. Tego zadania nie podjął się także żaden podmiot mający inicjatywę ustawodawczą. Prokurator generalny zamiast reprezentować prokuraturę, chce się wybić ponad nią i w efekcie do zespołu pracującego nad nową ustawą o prokuraturze zamiast najbardziej aktywnych i chętnych do pracy prokuratorów powołał przedstawicieli innych zawodów. Co prawda, zespół szybko zaprzestał prac, bowiem Ministerstwo Sprawiedliwości ustami Jarosława Gowina zapowiedziało, że nie będzie popierać jakichkolwiek prób tworzenia nowej ustawy o prokuraturze.

Tymczasem problem braku nowej ustawy o prokuraturze wydaje się palący - sposób funkcjonowania prokuratury pozostawia wiele do życzenia, a przyszłe zmiany kodeksu postępowania karnego wręcz to wymuszają. Widzi to nie tylko świat mediów, czy też polityków, który opinie o prokuraturze kształtuje w oparciu o jednostkowe sprawy, lecz także prokuratorzy. Istotne jest więc określenie założeń do nowej ustawy o prokuraturze i odpowiedzenie sobie na pytanie, czy prokuratura ma mieć charakter śledczo-sądowy, czy też sądowy.

Za tym drugim rozwiązaniem jest starsza kadra prokuratorów, zazwyczaj wykonująca swoje obowiązki w wydziałach postępowań sądowych prokuratur okręgowych, apelacyjnych, a także Prokuratury Generalnej. Za tym kierunkiem prac opowiada się również przewodniczący Krajowej Rady Prokuratury Edward Zalewski.

Jest to zresztą kierunek modelu czeskiej prokuratury, ukształtowany przed 1990 rokiem i obecnie mocno krytykowany. W prokuraturze czeskiej od lat toczą się więc systematyczne dyskusje na temat sposobu funkcjonowania prokuratury i jej zadań. Co więcej, na szczeblu odpowiadającym naszym prokuraturom apelacyjnym odchodzi się od tego modelu - prokuratorzy czescy tego szczebla mają daleko większe uprawnienia śledcze (w tym z zakresu czynności operacyjnych) niż jakikolwiek polski prokurator. Stosunkowo rzadko ten kierunek popierają prokuratorzy pracujący w wydziałach śledczych czy też prokuratur rejonowych, którzy w większości opowiadają się za prokuraturą śledczo-sądową. Nie wdając się w dywagacje, kto ma rację, a kto nie, uważam że jest to bez znaczenia. Powód? Otóż moim zdaniem przyszły kształt prokuratury będzie oscylował w kierunku prokuratury śledczo-sądowej. W mojej ocenie środowisko prokuratorskie powinno się nad tym skupić. Każdy inny kierunek zmian - bardziej rewolucyjny - w naszej rzeczywistości społecznej jest po prostu niemożliwy do wprowadzenia.

Nie ma bowiem możliwości przeforsowania koncepcji prokuratury sądowej, gdyż główny problem polega na tym, iż cały ciężar postępowania przygotowawczego byłby przeniesiony na policję i inne organy. Tymczasem wszystkie te podmioty nie są przygotowane do udźwignięcia ciężaru prowadzenia postępowań przygotowawczych w takim zakresie, jak czyni to prokuratura.

Nikt o zdrowych zmysłach nie powierzy policji, która boryka się z problemami związanymi z wieloletnim niedofinansowaniem i zaniedbaniami z przygotowaniem merytorycznym kadr i ich szczupłości - tak ważnej roli. Siłą rzeczy prokuratura jest skazana na taką rolę, jaką obecnie odgrywa, a więc rolę śledczo-sądową. Tak więc, chcąc nie chcąc, przyszły kształt ustawy o prokuraturze będzie oparty na tych samych założeniach, jakie są obecnie. Z tych też przyczyn oś dyskusji nie powinna oscylować nad rolą i zadaniami prokuratury, które powinny przejść tylko niewielki lifting, ale nad strukturą i sposobem funkcjonowania prokuratury - nie zapominając jednocześnie, że oś jej działalności skupia się na postępowaniu sądowym. Tak więc bardziej realnym będzie zreformowanie prokuratury w oparciu o obecne zadania i rolę przy jednoczesnej likwidacji struktury hierarchicznie podporządkowanej, a nie w oparciu o nie do końca realne założenia - oparte na marzeniach o idealnej prokuraturze.

Przy opracowywaniu kształtu przyszłej prokuratury w pierwszej kolejności należy się oprzeć się na założeniu, że prokurator jest odpowiedzialny za wynik postępowania, przy czym powinien prowadzić je od momentu wszczęcia postępowania przygotowawczego do prawomocnego orzeczenia sądowego.

Zasadą w obecnej prokuraturze (choć są niechlubne wyjątki) jest to, że mamy do czynienia z niezmiennością referenta na etapie śledztwa czy też nadzorującego dochodzenie. Jest to bardziej zasada ukształtowana w praktyce niż mająca oparcie legislacyjne. Na etapie postępowania sądowego te proporcje są już odwrócone - na tym etapie postępowania prokuratorzy się zmieniają tak często, że w większości spraw dochodzi do sytuacji, iż na każdej rozprawie jest inny prokurator. Natomiast na etapie postępowania apelacyjnego zasadą jest, że kto inny pisze apelację, a kto inny jej broni. Tak więc obecna struktura sama w sobie zakłada brak jednostkowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W trakcie dyskusji nad wprowadzeniem powyższej zasady do powszechnej praktyki prokuratorskiej często się wskazuje, że wprowadzenie modelu "jeden prokurator prowadzi sprawę od wszczęcia postępowania po jego zakończenie prawomocnym orzeczeniem sądowym" jest niemożliwe. Winą za ten stan rzeczy obarcza się m.in. za daleko idący legalizm czy szczupłość kadrową.

Odnośnie zasady legalizmu, jaka obecnie funkcjonuje w polskiej procedurze, wskażę jedynie na to, że jest ona nadmiernie rozbudowana i tu należy głęboko się zastanowić nad sensem jej istnienia w takim wymiarze, jaki obserwujemy dziś. Trzeba sobie wreszcie odpowiedzieć na pytanie, czy polskiego podatnika stać na taki luksus? Oczywiście ci, którzy twierdzą, że nie ma szans oparcia funkcjonowania prokuratury na prokuratorach prowadzących każdą sprawę od początku do końca, mają rację, lecz czy do końca?

Oczywiście należy zgodzić się z poglądem, że szczupłość kadrowa oraz nadmiernie zbiurokratyzowana i nastawiona na funkcję wewnętrzno-kontrolną struktura prokuratury uniemożliwia wprowadzenie powyższej zasady. Ale to można zmienić. Gdy się zrezygnuje z przestarzałego modelu zakładającego strukturę hierarchicznie podporządkowaną, a co za tym idzie generującą model kontrolno-nadzorczy, i przejrzy się zakres obowiązków prokuratorów na szczeblach prokuratur okręgowych i apelacyjnych, to okazuje się, że ok. 300 prokuratorów zajmuje się niczym innym jak nadzorowaniem lub kontrolą innych i tyle samo pracuje w wydziałach postępowań sądowych tych prokuratur.

Idąc dalej, gdy weźmie się pod uwagę ścisłe kierownictwo prokuratur okręgowych i apelacyjnych, które nie prowadzi żadnego postępowania przygotowawczego, to się okaże, że kolejnych 800 prokuratorów nie wykonuje podstawowych zadań prokuratury. W tym miejscu warto przypomnieć, że prokuratorów ogółem jest ponad 6000, tymczasem tylko 1/3 z nich występuje na końcowym etapie prowadzonego postępowania - a mianowicie na etapie postępowania odwoławczego (ich rola jest mocno ograniczona w obecnym modelu postępowania odwoławczego).

Natomiast gdy pod uwagę weźmie się jeszcze prokuratorów wojskowych, których obciążenie w stosunku do kolegów po fachu ze struktury powszechnych jednostek jest znikome, to okazuje się, że prokuratura dysponuje zasobami kadrowymi pozwalającymi jej w udźwignięciu ciężaru obsługi spraw od początku do prawomocnego orzeczenia sądowego, nawet przy zachowaniu dotychczasowej zasady legalizmu. Osią zmian powinno być więc przyjęcie dwóch założeń. Pierwszego, że prokurator prowadzi sprawę od wszczęcia postępowania przygotowawczego do prawomocnego wyroku, oraz drugiego - każdy prokurator bez względu na pełnioną funkcję ma prowadzić postępowania przygotowawcze i je obsługiwać w sądach.

Przyszły kształt ustawy o prokuraturze powinien zerwać ze strukturą hierarchicznie podporządkowaną, która generuje cały system nadzorczo-kontrolny, na rzecz struktury efektywnej. Będzie to poważnym krokiem do eliminacji zalążków stworzenia w prokuraturze systemu korporacyjnego, co pozwoli w sposób bardziej obiektywny dokonać oceny pracy pojedynczego prokuratora bez kontynuowania bardzo kosztownego i mało efektywnego całego systemu ocen, który ostatnimi nowelami do ustawy o prokuraturze został wprowadzony. Kolejną osią przyszłej ustawy powinno być wprowadzenie do prokuratury specjalizacji, a przede wszystkim stworzenie na szczeblu centralnym struktur prokuratury do spraw zwalczania przestępczości zorganizowanej i korupcji.

Te ostatnie kwestie - choć nikt poważnie myślący o efektywnej prokuraturze nie kwestionuje - są pomijane w toku dyskusji nad przyszłą ustawą o prokuraturze, a szkoda, bo bez ich wprowadzenia nie można mówić o nowoczesnej i merytorycznie przygotowanej prokuraturze.

Przyszły kształt ustawy o prokuraturze powinien przede wszystkim zerwać ze strukturą hierarchicznie podporządkowaną, która generuje cały system nadzorczo-kontrolny, na rzecz struktury efektywnej

@RY1@i02/2012/133/i02.2012.133.07000060a.804.jpg@RY2@

Fot. jacek waszkiewicz

Spór dotyczy nie tylko kierunku zmian w ustawie, lecz także ich zakresu

@RY1@i02/2012/133/i02.2012.133.07000060a.805.jpg@RY2@

Małgorzata Bednarek, prezes Niezależnego Stowarzyszenia Prokuratorów Ad Vocem, prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach

Małgorzata Bednarek

prezes Niezależnego Stowarzyszenia Prokuratorów Ad Vocem, prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach