Nieprzyznanie świadczenia cudzoziemcowi to dyskryminacja

Potraktowanie cudzoziemca, posiadającego prawo pobytu i pozwolenie na pracę na terytorium innego państwa odmiennie niż obywateli własnego państwa w przyznawaniu prawa do świadczeń, w przypadku gdy nie ma żadnych innych obiektywnych kryteriów takiego zróżnicowania, stanowi dyskryminację ze względu na narodowość.

Trybunał badał sprawę Tunezyjczyka, który obecnie ma obywatelstwo włoskie, a któremu odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W latach 90. otrzymał prawo pobytu i pozwolenie na pracę we Włoszech, a następnie został zatrudniony przez jedną z włoskich firm i ubezpieczony w Narodowym Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Mieszkał tam z rodziną (żoną i czwórką dzieci).

Ze względu na to, że jego dochody w 1999 r. wyniosły 30,6 mln lirów (około 15 832 euro) zwrócił się o przyznanie świadczenia rodzinnego, wypłacanego obywatelom włoskim, których roczne dochody - w przypadku rodziny z trójką nieletnich dzieci nie przekraczają 36 mln lirów (czyli 18 595 euro). Świadczenie to zgodnie z przepisami przysługiwało Włochom, ale mężczyzna twierdził, że także on miał do niego prawo na postawie - jak twierdził - umowy stowarzyszeniowej między Unią Europejską a Tunezją (ratyfikowanej przez Włochy w lutym 1997 r.).

Zgodnie z tą umową obywatele narodowości tunezyjskiej i członkowie ich rodzin korzystają, w zakresie zabezpieczenia społecznego bez dyskryminacji ze względu na narodowość w stosunku do obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej, w których są zatrudnieni. Umowa precyzowała, że termin "zabezpieczenie społeczne" obejmuje te dziedziny zabezpieczenia społecznego, które dotyczą świadczeń chorobowych, macierzyńskich, inwalidzkich, świadczeń wypadków przy pracy i chorób zawodowych, zasiłku dla bezrobotnych i świadczeń rodzinnych.

W związku z tym mężczyzna złożył wniosek o przyznanie tego świadczenia, ale jego podanie zostało odrzucone. Skierował sprawę do sądu, ale ten oddalił pozew. Złożył więc apelację. Domagał się w niej m.in. skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) w Luksemburgu z pytaniem czy można odmówić Tunezyjczykowi, pracującemu we Włoszech świadczeń rodzinnych, przewidzianych w art. 65 umowy stowarzyszeniowej.

W październiku 2004 r. sąd apelacyjny w Palermo odrzucił apelację. Uznał, że świadczenie, jakiego domagał się mężczyzna, należy do zakresu świadczeń z pomocy społecznej. A ta przewidziana jest dla obywateli włoskich i obejmuje też obywateli państw Unii Europejskiej. Mężczyzna zaś nie jest - argumentował sąd - obywatelem państwa Unii dlatego świadczenie mu nie przysługuje.

Mężczyzna zwrócił się do Trybunału Kasacyjnego, ale kasacja została odrzucona. Trybunał Kasacyjny powołał się na art. 64 par. 1 i 2 umowy stowarzyszeniowej. Zgodnie z nimi każde państwo członkowskie stwarza pracownikom narodowości tunezyjskiej pracującym na jego terytorium system charakteryzujący się brakiem jakiejkolwiek dyskryminacji ze względu na narodowość w stosunku do swoich własnych obywateli, w zakresie warunków pracy, wynagrodzenia i zwolnień.

Jednak umowa - jak podkreślił Trybunał Kasacyjny- doprecyzowuje, że każdy obywatel tunezyjski upoważniony do wykonywania odpłatnie swojej aktywności zawodowej na terytorium państwa członkowskiego korzysta z tych przepisów w zakresie warunków pracy i wynagrodzenia. W związku z tym mężczyzna ma prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, a nie do świadczenia rodzinnego, przewidzianego dla osób o najniższych dochodach, gdyż jest to świadczenie z pomocy społecznej. Podkreślił też, że brał pod uwagę nie tylko analizę pojęcia "zabezpieczenie społeczne", ale także charakter każdego świadczenia.

Mężczyzna złożył więc skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Zaznaczył w niej, że włoski sąd nie skierował pytania prejudycjalnego do TSUE sprawie interpretacji zapisów umowy stowarzyszeniowej.

Zarzucał naruszenie art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zakazującego dyskryminacji i art. 1 Protokołu 1 do tej konwencji, dotyczącego ochrony własności. Ponadto powołał się na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie Kziber (nr C-18/90). Trybunał orzekając wówczas w sprawie zapisów, dotyczących prawa do zabezpieczenia socjalnego, wynikających z umowy stowarzyszeniowej Unii Europejskiej z krajami Maghrebu uznał, że określenie "zabezpieczenie społeczne" obejmuje także pomoc społeczną.

Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreślił, że mężczyzna zwracał się do włoskiego wymiaru sprawiedliwości z prośbą o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE, dotyczącego zapisów umowy stowarzyszeniowej, w sprawie zabezpieczenia społecznego.

I w tym wypadku - jak uważa Trybunał w Strasburgu - włoski Trybunał Kasacyjny miał obowiązek uzasadnienia odmowy skierowania takiego pytania. Tymczasem w wyroku Trybunału Kasacyjnego z 2008 r. nie ma żadnego odniesienia do tej prośby skarżącego ani żadnych przyczyn, dla których uznano, że sprawa ta nie zasługuje na to, żeby ją przekazać TSUE.

Uzasadnienie wyroku nie pozwala więc na ustalenie, czy to pytanie zostało uznane za nieistotne, czy jako uregulowane wystarczająco klarownymi przepisami czy już zinterpretowane przez TSUE czy też zostało po prostu zignorowane.

Trybunał w Strasburgu zaznaczył, że bada, czy nie doszło do naruszenia artykułu 14 konwencji wówczas, gdy chodzi o różne traktowanie osób, znajdujących się w podobnej sytuacji. Zróżnicowanie jest dyskryminacją wówczas, gdy nie ma obiektywnych i uzasadnionych przyczyn, nie zmierza do uprawomocnionego celu, bądź gdy nie ma uzasadnionego i proporcjonalnego związku między użytymi środkami i celem, jaki dzięki ich użyciu miał zostać osiągnięty.

Określenie dyskryminacja dotyczy również sytuacji, gdy jednostka lub grupa znajdują się - bez adekwatnej przyczyny gorzej traktowane niż inne, mimo że konwencja nie zawiera zapisów o traktowaniu uprzywilejowanym.

Państwa mają pewien margines swobody w określeniu czy i w jakim stopniu różnice między sytuacjami z innych względów podobnymi dopuszczają różnice w traktowaniu. Margines uznania różni się w zależności okoliczności, dziedzin i kontekstu, ale to do Trybunału należy ostateczna ocena czy uwzględnione zostały wymogi konwencji. Szeroka swoboda jest zwykle pozostawiona państwu, aby ustalić ogólne zasady w dziedzinie ekonomicznej lub społecznej. Konwencja natomiast jest przede wszystkim mechanizmem ochrony praw człowieka i Trybunał poza wszystkim powinien analizować ewolucję sytuacji w państwach członkowskich (Rady Europy) i reagować, np. w sprawie możliwego konsensusu co do norm, jakie mają zostać osiągnięte.

Według Trybunału nie ma wątpliwości, że skarżący został potraktowany w sposób odmienny niż pracownicy z innych państw UE, którzy tak jak on, mieli liczne rodziny. W wyniku tego w przeciwieństwie do nich nie miał prawa do świadczenia rodzinnego, przewidzianego przez włoskie prawo. Co więcej, podstawą odmowy przyznania skarżącemu prawa do tego świadczenia była wyłącznie jego narodowość.

Trybunał zaznaczył, że skarżący nie był cudzoziemcem przebywającym na terenie Włoch przez krótki czas, czy też naruszającym przepisy imigracyjne. Nie należał zatem do kategorii osób, które na ogólnych zasadach nie uczestniczą w finansowaniu usług publicznych i wobec których państwo może mieć swoje powody, by ograniczyć korzystanie z usług, takich jak programy ubezpieczeń społecznych, świadczeń czy opieki.

Odnosząc się do podnoszonego przez włoskie władze argumentu o "skutkach budżetowych" (zbyt dużych wydatkach dla budżetu w przypadku zapewnienia świadczeń wszystkim pracującym cudzoziemcom), Trybunał przyznał, że ochrona budżetowych interesów państwa stanowi uzasadniony cel zróżnicowania. Jednak nie oznacza to, że cel ten wystarczy, by uprawomocnić różnicę w traktowaniu, jaka miała miejsce w tym przypadku.

Nie podlega dyskusji, że obywatel takiego państwa, znajdujący się w tych samych warunkach co skarżący otrzymałby to świadczenie. Narodowość stanowi zatem jedyne i wyłączne kryterium zróżnicowania sytuacji. W zaistniałej sytuacji zatem doszło do naruszenia art. 14 w zw. z art. 8 konwencji.

Skarżący domagał się 9416,05 euro tytułem zadośćuczynienia materialnego (kwota ta odpowiadała świadczeniom za okres od 1999 do 2004 r.) oraz zadośćuczynienia moralnego. Trybunał zasądził wskazaną przez niego kwotę i przyznał mu także 10 tys. euro tytułem zadośćuczynienia za straty moralne.

z 8 kwietnia 2014 r. , nr 17120/09, Dhahbi przeciw Włochom

Oprac. E.D.