Uchylony przepis przesądzi o przegranej

Anna B. otrzymała w 2009 r. ponad 2,5 mln zł zwaloryzowanej rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Polski. Mimo że art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. nr 115, poz. 741 z późn. zm., dalej: u.g.n.) stanowi, że taka waloryzacja powinna zostać przeprowadzona w oparciu o wskaźnik zmian cen nieruchomości ogłaszany przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, to wartość nieruchomości została określona poprzez odniesienie się do wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych. Wszystko dlatego, że art. 5, który wszedł w życie 1 stycznia 1998 r., do tej pory jest przepisem martwym - prezes GUS nie wykonał swojego obowiązku. Anna B. wniosła więc pozew do sądu, żądając 100 tys. zł odszkodowania od Skarbu Państwa za zaniechanie legislacyjne, którego dopuścił się prezes GUS. Jej zdaniem, jeżeli wykonałby on swój obowiązek, to otrzymałaby więcej pieniędzy za utraconą nieruchomość.

sąd okręgowy oddalił powództwo. Wskazał, że odpowiedzialność SP przewidziana jest za niewydanie aktu normatywnego, a takim nie jest obwieszczenie prezesa GUS. Nie stanowi ono bowiem wykonywania władzy publicznej, bo w sposób władczy niczego nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach obywateli. Anna B. złożyła apelację. Sąd apelacyjny oddalił odwołanie. Wyjaśnił, że zgodnie z konstytucją źródłami prawa są jedynie konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a ponadto akty prawa miejscowego.

Autorzy skargi, radca prawny Juliusz Janas, adwokat Jerzy Paśko z kancelarii Lach Janas Paśko Biernat Adwokaci i Radcowie Prawni, podnieśli naruszenie art. 417¹ k.c. i stwierdzili, że: "aktem normatywnym jest każdy akt, zawierający w sobie element normy prawnej. Wskaźnik, który definiuje wysokość rekompensaty, jest istotnym elementem normy prawnej, zatem akt, w którym wskaźnik ten jest ogłaszany, jest aktem normatywnym. Istnieją akty normatywne, które nie są wymienione w art. 87 konstytucji. Orzecznictwo TK wskazuje, że aktem normatywnym jest każdy akt ustanawiający normy prawne, a więc normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (w tym np. przepisy kodeksu etyki lekarskiej). Nieopublikowane wskaźniki wzrostu cen nieruchomości miałyby szerokie zastosowanie chociażby przy odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości. Tymczasem mimo uchwalenia przez parlament art. 5 u.g.n., do dzisiaj przepis ten pozostaje martwy. Czy w demokratycznym państwie prawa akceptowalna jest sytuacja kilkunastoletniego ignorowania ustawowego nakazu przez organ władzy publicznej bez żadnych konsekwencji wobec osób, które z tego powodu poniosły szkodę?".

Zdaniem autora odpowiedzi Wojciecha Dachowskiego, starszego radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa: "obowiązek prezesa GUS ogłoszenia wskaźnika przewidzianego w art. 5 u.g.n. nie może zostać utożsamiony z obowiązkiem wydania aktu normatywnego w rozumieniu art. 417¹ par. 4 k.c. Konstytucja nie wymienia wśród źródeł prawa obwieszczenia prezesa GUS. Gdyby jednak uznać je za akt normatywny, to odpowiedzialność SP na podstawie art. 417¹ par. 4 k.c. nie mogłaby się w tym przypadku aktualizować. W nauce prawa podnosi się, że treść niewydanego aktu normatywnego musi być możliwa do zrekonstruowania dla celu ustalenia przesłanki związku przyczynowego. W tym przypadku taka rekonstrukcja byłaby niemożliwa, natomiast proces odtwarzania przez sąd odszkodowawczy potencjalnej woli ustawodawcy mógłby spotkać się z zarzutem wkraczania sądu w domenę władzy ustawodawczej."

8 sierpnia 2012 r. (sygn. akt I CSK 29/12) sąd uznał, że choć prezes GUS przez 14 lat nie wypelnił ciążącego na nim obowiązku, to SP nie musi płacić odszkodowania za zaniechanie legislacyjne, gdyż obwieszczenie prezesa GUS nie jest aktem normatywnym. Sąd stwierdził także, że art. 417¹, który był podstawą żądania strony powodowej, nie ma zastosowania do zaniechania prawodawczego powstałego przed 1 września 2004 r. Do wcześniejszych zdarzeń należy powołać art. 417 w brzmieniu obowiązującym do 1 września 2004 r. Sędziowie wskazali przy tym na uchwałę SN (sygn. III CZP 139/08) mówiącą, że przyjęcie odpowiedzialności odszkodowawczej SP za szkody powstałe przez zaniechanie normatywne przed 1997 r. i trwające od kilkudziesięciu lat nie byłoby rozwiązaniem racjonalnym. Skarga została więc oddalona.

Waldemara Żurka, członka Krajowej Rady Sądownictwa, SN uznał wadliwą podstawę prawną samej skargi. Wskazał jako podstawę prawną art. 417 k.c., którego dyspozycję należy stosować do zdarzeń powstałych przed 1 września 2004 r., czyli przed wejściem w życie obecnie obowiązującego art. 417¹ k.c. W orzecznictwie SN powstała rozbieżność interpretacyjna rozstrzygnięta uchwałą 7 sędziów z 19 maja 2009 r. (III CZP 139/08). Zasadnicza teza wskazywała, że SP odpowiada za szkodę wyrządzoną niewydaniem aktu normatywnego, którego obowiązek wydania powstał po wejściu w życie ustawy zasadniczej, czyli 17 października 1997 r. W art. 5 u.g.n. ustawodawca przypisał decydujące znaczenie - z punktu widzenia prawa międzyczasowego - chwili powstania stanu prawnego, a więc powstania zaniechania normatywnego. Nie ma znaczenia, kiedy powstała lub ujawniła się szkoda. Jeżeli stan zaniechania normatywnego powstał przed 1 września 2004 r., wówczas art. 417 k.c. (w obecnym brzmieniu) i art. 417¹ par. 4 k.c. nie mają zastosowania. Tak więc SN mógł jednocześnie uniknąć odpowiedzi na pytanie, czy wskaźniki GUS są aktem normatywnym.

Podkreślić należy, że brak racjonalizmu w obejmowaniu odpowiedzialnością odszkodowawczą zaniechania legislacyjnego, obejmującego okres przed datą obowiązywania konstytucji, wydaje się oczywisty. Przeciwny pogląd prowadziłby do absurdalnych rozwiązań. Demokratyczne państwo odpowiadałoby bowiem za wszelkie zaniedbania, w tym także dokonane przez komunistyczną władzę na przestrzeni dziesięcioleci fatalnej, ideologicznej legislacji. Skutki finansowe takiego rozwiązania mogłyby być dramatyczne dla budżetu państwa.

Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego

TK po zbadaniu art. 5 u.g.n. (sygn. akt K 23/08) stwierdził, że obwieszczenie prezesa GUS nie jest aktem normatywnym. Wyrok TK potwierdza natomiast konstytucyjność przepisu, a zatem pośrednio stwierdza, iż na prezesie GUS ciążył przewidziany tym przepisem obowiązek

@RY1@i02/2012/207/i02.2012.207.07000080c.802.jpg@RY2@

Ewa Maria Radlińska

Ewa Maria Radlińska

ewa.radlinska@infor.pl