Konstytucyjność 5 mln zł wpisu wciąż stoi pod znakiem zapytania

@RY1@i02/2014/053/i02.2014.053.215000300.803.jpg@RY2@

W połowie stycznia Trybunał Konstytucyjny orzekał w sprawie dwóch skarg dotyczących wysokości opłaty sądowej wnoszonej w sprawach dotyczących wyroków Krajowej Izby Odwoławczej (KIO). Przypomnijmy: W polskiej procedurze górną granicę kosztów stanowi 100 tys. zł. Jedynie w sprawach przetargowych ustalono ją na pięćdziesięciokrotnie wyższym poziomie - może wynieść aż 5 mln zł. Mimo powszechnej krytyki tego przepisu TK w swym wyroku uznał go częściowo za konstytucyjny, a częściowo umorzył postępowanie. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, które niedawno dotarło do DGP, wynika jednak, że rozpoznając kolejne skargi, TK może uznać kontrowersyjny przepis za niekonstytucyjny. Tym bardziej, że już teraz tak właśnie oceniło go dwóch z pięciu członków składu orzekającego, zgłaszając zdania odrębne.

Czysta fikcja

Wyrok TK dotyczył art. 34 ust. 2 ustawy z 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 90, poz. 594 ze zm.; dalej: u.k.s.c.). Zgodnie z tym przepisem od skargi na wyrok KIO dotyczący czynności podjętych po otwarciu ofert w przetargu pobiera się opłatę stosunkową w wysokości 5 proc. wartości zamówienia, jednak nie więcej niż 5 mln zł.

W praktyce oznacza to, że jeśli zamówienie ma wartość 2 mln zł, to firma, która chce zaskarżyć dotyczący go wyrok KIO, musi zapłacić 100 tys. zł. Jeśli przetarg dotyczy 100 mln zł, to w grę wchodzi już wspomniana kwota 5 mln zł. Mało który przedsiębiorca zaryzykuje ją, zwłaszcza że w razie przegranej przed sądem bezpowrotnie straci te pieniądze na rzecz Skarbu Państwa.

Proponując to rozwiązanie, rząd nawet specjalnie nie ukrywał, że tak naprawdę chodziło o przyspieszenie inwestycji związanych z Euro 2012. Zakładany przez siebie efekt bez wątpienia zresztą osiągnął, gdyż odsetek wyroków KIO zaskarżanych do sądów spadł z 22 proc. w 2007 r. do 4 proc. w minionym roku. W rzeczywistości jednak jest o jeszcze prawie połowę niższy, gdyż 42 proc. skarg nie trafia na wokandę z powodu nieopłacenia wpisu. Gdy weźmie się pod uwagę, że część skarg wnosi Skarb Państwa, który jest zwolniony z wnoszenia opłaty sądowej, a część dotyczy czynności przed złożeniem ofert, czyli tych objętych dużo niższą opłatą, to okaże się, że może nawet mniej niż jeden procent wyroków KIO jest zaskarżanych przez przedsiębiorców. Dlatego też od wielu już lat głośno mówią oni, że druga instancja w sprawach przetargowych jest fikcją.

Dwie normy

Takie też argumenty były podnoszone w skargach, których dotyczył wyrok TK z 14 stycznia 2014 r. (sygn. akt SK 25/11). W obydwu zwracano uwagę, że zaporowa wysokość opłaty de facto odbiera prawo do sądu.

TK nie ocenił jednak zakwestionowanego przepisu pod tym kątem. Rozbił go bowiem na dwie normy prawne - jedną dotyczącą opłaty stosunkowej (czyli 5 proc. wartości zamówienia) i drugą dotyczącą maksymalnej opłaty (czyli 5 mln zł). Pierwszą normę uznał za w pełni konstytucyjną, a w sprawie drugiej postępowanie umorzył. Zauważył bowiem, że żaden ze skarżących przedsiębiorców w swoich sprawach nie musiał uiszczać maksymalnej opłaty w wysokości 5 mln zł (jedna z firm miała wnieść nieco ponad 1 mln zł, a druga dużo mniej).

"Istotą skargi konstytucyjnej jest kwestionowanie przepisu, który był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego i narusza jego konstytucyjne wolności i prawa. Skoro w wypadku żadnej ze skarżących spółek ostateczne rozstrzygnięcie nie dotyczyło określonej ustawowo maksymalnej opłaty, to ich konstytucyjne prawa nie mogły zostać naruszone przez normę określającą taką opłatę. Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie nie mógł zatem badać kwestionowanego przepisu w zakresie, w jakim określa on maksymalną wysokość opłaty, ponieważ wykroczyłoby to poza ramy konkretnej kontroli konstytucyjności prawa. Z tego też względu, wbrew żądaniom skarżących, trybunał nie badał kwestii "opłacalności" lub "nieopłacalności" zaskarżenia orzeczeń Krajowej Izby Odwoławczej albo "horrendalnej wysokości" opłat sądowych w sprawie zamówień publicznych. Takie zagadnienia konstytucyjne na tle rozpatrywanych skarg nie wystąpiły" - napisano w uzasadnieniu orzeczenia.

"To nie znaczy, że trybunał nie dostrzega problemów, jakie występują w dostępie do sądu na tle art. 34 ust. 2 u.k.s.c. i podczas stosowania tego przepisu. Zgodność z konstytucją uregulowania górnej granicy opłaty sądowej w sprawach z zakresu zamówień publicznych na poziomie 5 mln zł może być jednak kwestionowana w trybie kontroli abstrakcyjnej albo też w trybie kontroli konkretnej, jeśli wysokość opłaty sądowej w danej sprawie osiągnęła wyznaczony ustawowo poziom" - zaznaczono w dalszej jego części.

Sędziowie podpisani pod wyrokiem jednoznacznie więc sygnalizują, że ewentualne utrudnienia w dostępie do sądu zbadaliby, gdyby w konkretnej sprawie opłata osiągnęła maksymalny wymiar, czyli 5 mln zł. A to oznacza, że wyrok dotyczący kolejnych dwóch skarg może już być zupełnie inny. Dotyczą one bowiem spraw, w których przedsiębiorcy mieli wnieść opłatę sądową w wysokości 5 mln zł (sygn. akt SK 12/13 i SK 68/13). Prawdopodobnie zresztą dlatego właśnie nie zostały one połączone do wspólnego rozpoznania.

Zdania odrębne

Warto pamiętać, że już w rozstrzygniętych skargach dwóch sędziów zgłosiło zdanie odrębne. Sporządził je sędzia Leon Kieres, a do jego argumentacji przyłączył się sędzia Andrzej Wróbel.

Obydwaj sędziowie doszli do wniosku, że nie było podstaw do umorzenia postępowania, mimo że w żadnej ze spraw opłata sądowa nie wyniosła górnej granicy, czyli 5 mln zł.

"W ten sposób trybunał niezasadnie ograniczył swoje rozstrzygnięcie jedynie do problematyki stosunkowego charakteru opłaty, wyłączając z kontroli konstytucyjności istotę sprawy przedstawionej przez skarżących" - napisano w uzasadnieniu.

"Umarzając postępowanie w odniesieniu do art. 34 ust. 2 u.k.s.c. w zakresie, w jakim określał maksymalną wysokości opłaty sądowej od skargi na orzeczenie KIO, Trybunał Konstytucyjny zastosował swego rodzaju unik, który pozwolił mu nie zająć stanowiska w kwestii kosztów sądowych w procedurach zamówień publicznych. Stało się to ze szkodą dla meritum i funkcjonowania całego systemu opłat sądowych w przyszłości. Trzeba przy tym zauważyć, że problematyka ta jest doniosła nie tylko dla szeroko pojętej gospodarki narodowej i podmiotów ubiegających się o zamówienia publiczne, ale również dla agend władzy publicznej, które udzielają zamówień publicznych" - podkreślono w zdaniu odrębnym.

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2014/053/i02.2014.053.215000300.804.jpg@RY2@

Karol Kamiński radca prawny w kancelarii Krynicki, Dajczer, Kamiński, autor jednej z rozstrzygniętych skarg konstytucyjnych

Określenie maksymalnej wysokości opłaty na poziomie przekraczającym 100 tys. zł doprowadziło do sytuacji, w której nie jest realizowana żadna z funkcji, na które powołuje się trybunał w swoim wyroku. Funkcja społeczna nie jest realizowana, bowiem tak wysoki wpis utrudnia dostęp do wymiaru sprawiedliwości oraz zaburza funkcjonowanie zasady faktycznej równości uczestników postępowania (drugą stroną zwykle jest Skarb Państwa, z kosztów zwolniony). Również funkcja fiskalna nie jest zachowana z uwagi na to, iż wysokość opłaty przerodziła się w nadmierny fiskalizm, stanowiący de facto pozbawienie prawa do sądu.

Nie mogę się zgodzić także z argumentacją, że z art. 34 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych przewiduje dwie odrębne normy prawne i każdą z nich należy interpretować osobno. Ta interpretacja doprowadziła do sytuacji, kiedy opłata sądowa obliczona w wysokości ponad 1 mln zł (do takiej opłaty został wezwany skarżący) została uznana de facto za konstytucyjną. Podzielam stanowisko zaprezentowane w zdaniach odrębnych do wyroku trybunału. Zgodnie z nim "stosunkowy charakter opłaty w ogóle nie był przedmiotem kontrowersji konstytucyjnych. Podejmując ten wątek, trybunał rozstrzygnął kwestię, której nikt przed nim w tej sprawie nie postawił".

Sławomir Wikariak

slawomir.wikariak@infor.pl