ZUS pomyśli dwa razy, zanim wyda decyzję. Bo sąd oceni błędy w procedurze

To jednak wkrótce może się zmienić. Nową możliwość uchylania decyzji przewiduje bowiem rządowy projekt nowelizacji kodeksu postępowania cywilnego. Co istotne, ma ona zupełnie inny charakter niż dotychczasowy wyjątek, odnoszący się do kondycji zdrowotnej ubezpieczonego. Po zmianach zaproponowanych w nowelizacji sąd zyskałby uprawnienie bardziej generalne. Byłoby to możliwe wtedy, gdy decyzja ZUS jest niekorzystna dla strony – tj. nakłada obowiązek, precyzuje jego wymiar lub obniża świadczenie – i jednocześnie jest wydana z rażącym naruszeniem prawa – np. brakuje w niej wskazania sposobu wyliczenia składek.

Eksperci co do zasady chwalą kierunek zmian. Ale dostrzegają też niebezpieczeństwo. Lista uchybień, które mogą być uznane za rażące naruszenie prawa, jest otwarta, a to oznacza, że sąd samodzielnie będzie podejmował decyzję, co nim jest, a co nie. W efekcie w każdej sprawie może być inaczej. Co więcej, istnieje ryzyko, że nowa możliwość „uchylenia do ponownego” będzie przez sądy nadużywana. Odfajkowanie sprawy wpłynie pozytywnie na statystykę. Na czas trwania samej sprawy – już niekoniecznie.©℗

Karolina Topolska

karolina.topolska@infor.pl

 

Sprawy mogą potrać dłużej

Sąd ubezpieczeń społecznych będzie mógł częściej uchylić decyzję, podobnie jak sąd administracyjny. Dziś jest to wyjątkiem. Po zmianach wprawdzie nadal nim będzie, ale zakres jego zastosowania będzie dużo szerszy niż obecnie

Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych czekają istotne zmiany. Do Sejmu niedługo ma trafić projekt szerokiej nowelizacji kodeksu postępowania cywilnego. Mogłoby się wydawać, że przepisy proceduralne nie powinny aż tak wpłynąć na sytuację ubezpieczonych i płatników, bo liczy się przede wszystkim prawo materialne. To ostatnie określa przecież, co można w takim przypadku orzec (to z tych przepisów wynikają prawa i obowiązki zainteresowanych podmiotów), a procedura mówi tylko, jak należy to zrobić. Jednak nic bardziej mylnego – w tym przypadku zmiany zdecydowanie odczuje nie tylko ZUS, ale także jego procesowi przeciwnicy. Cel jest jeden: postępowanie ma być przeprowadzone szybciej i sprawniej.

W jakich przypadkach decyzję się uchyla ©℗

i. pogorszenie stanu zdrowia po badaniu przez zus

W sprawie o świadczenie z ubezpieczeń społecznych, do którego prawo jest uzależnione od stwierdzenia:

► niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji,

► stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu,

‒ jeżeli podstawę do wydania decyzji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS lub orzeczenie komisji lekarskiej ZUS, a odwołanie od decyzji opiera się wyłącznie na zarzutach dotyczących tego orzeczenia.

Uwaga! Sąd w takiej sytuacji nie orzeka co do istoty sprawy na podstawie nowych okoliczności dotyczących stanu zdrowia, które powstały po dniu złożenia odwołania od tej decyzji, ale przekazuje sprawę do rozpoznania ZUS i umarza postępowanie.

ii. nierozpatrzenie sprzeciwu od orzeczenia lekarskiego

W sprawie o świadczenie z ubezpieczeń społecznych, do którego prawo jest uzależnione od stwierdzenia:

► niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji,

► stałego lub długotrwałego uszczerbku na zdrowiu, jeżeli podstawę do wydania decyzji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS,

a ponadto wtedy, gdy:

► osoba zainteresowana nie wniosła sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika do komisji lekarskiej ZUS,

► odwołanie jest oparte wyłącznie na zarzutach dotyczących tego orzeczenia oraz zarzucie nierozpatrzenia wniesionego po terminie sprzeciwu od tego orzeczenia,

► wniesienie sprzeciwu po terminie nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby zainteresowanej;

Uwaga! Sąd w takiej sytuacji uchyla decyzję, przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania ZUS i umarza postępowanie.

Specyficzny dualizm

Za najważniejszą zmianę, jaką wprowadza nowelizacja, należy uznać możliwość uchylania decyzji ZUS, gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. To prawdziwa rewolucja, ponieważ obecnie sąd ubezpieczeń społecznych (z pewnymi wyjątkami, o czym mowa dalej) nie może tego zrobić. Wiele osób, w tym nawet profesjonalni pełnomocnicy, o tym nie wie i uważa, że sąd, rozpoznając odwołanie od decyzji ZUS, takie możliwości ma. Wnoszą więc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy ZUS do ponownego rozpoznania. To jednak nie jest możliwe, co wynika wprost z art. 47714 par. 2 kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z tym przepisem sąd I instancji może jedynie:

• uwzględnić odwołanie i zmienić decyzję albo
• nie uwzględnić odwołania i w konsekwencji decyzji nie zmienić.

Natomiast wspomniane wcześniej uchylenie decyzji przez sąd możliwe jest tylko w określonych przypadkach, związanych jednak nie z naruszeniem procedury przez ZUS, ale ze stanem zdrowia ubezpieczonego, które pogorszyło się już po badaniu przez lekarza orzecznika lub komisję lekarską ZUS. A skoro obowiązującą zasadą jest (przynajmniej w założeniu), że sąd nie wydaje orzeczeń za ZUS, a jedynie sprawdza ich poprawność, to stan zdrowia ubezpieczonego w takim przypadku musi być zbadany najpierw przez organ. Podobnie będzie, gdy ZUS odmawia rozpatrzenia spóźnionego sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika, a odwołanie opiera się tylko na zarzutach dotyczących stanu zdrowia. Więcej na ten temat – patrz ramka „W jakich przypadkach decyzję się uchyla”.

W pozostałych przypadkach sąd nie może uchylić decyzji, musi ją zbadać jedynie merytorycznie. Oznacza to, że nie mają znaczenia naruszenia procedury administracyjnej, które miały miejsce w postępowaniu prowadzonym uprzednio przez ZUS. Istnieje więc swego rodzaju dualizm. ZUS, rozpoznając sprawę, stosuje przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, sąd zaś, rozpoznając odwołanie od jego decyzji, musi posługiwać się przepisami procedury cywilnej (czyli przede wszystkim kodeksu postępowania cywilnego). Wyklucza to więc stosowanie rozwiązań z procedury sądowoadministracyjnej (określonej w szczególności w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Przypomnijmy przy tym, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, może:

• uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

‒ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

‒ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

‒ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

• stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części;
• stwierdzić wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Sąd ubezpieczeń społecznych takich możliwości nie ma, bo w założeniu ustawodawcy ma on przede wszystkim zweryfikować, czy ubezpieczonemu (płatnikowi) ZUS słusznie odebrał prawo lub nałożył obowiązek, a nie to, czy poprawnie do danych wniosków doszedł. Jak wielokrotnie podkreślały same sądy (np. Sąd Najwyższy w wyroku z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II UK 336/09), postępowanie sądowe, w tym w sprawach z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych, skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa materialnego, a kwestia wad decyzji administracyjnych spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego pozostaje w zasadzie poza przedmiotem tego postępowania. Taką konstrukcję można uznać za korzystną dla ubezpieczonych lub płatników, bo sąd od razu rozstrzyga merytorycznie sporne zagadnienia, nie rozdrabniając się na kwestie dotyczące błędów w procedurze administracyjnej. Czasami jednak postępowanie przed ZUS zostaje przeprowadzone tak pobieżnie, że sąd nie tyle kontroluje poprawność odebrania prawa/nałożenia obowiązków, ile przeprowadza w zasadzie całe postępowanie od nowa. Dzięki nowelizacji ma się to zmienić.

opinie ekspertów

Sędziom trzeba życzyć odwagi

Paula Koczara radca prawny, prawnik w Raczkowski Paruch

Możliwość weryfikacji decyzji wydawanych przez organy administracyjne pod względem zachowania procedury stanowi istotny element kontroli działań tych organów. W praktyce okazuje się jednak, że zasada ta nie obejmuje wszystkich organów administracji publicznej. Sądy cywilne rozpatrujące sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych dotyczące odwołań od decyzji ZUS często uważają, że nie ma podstaw do ich uchylenia ze względu na uchybienia proceduralne. W konsekwencji decyzje ZUS są kontrolowane wyłącznie pod kątem materialnoprawnym. Po nowelizacji kodeksu postępowania cywilnego ma się to zmienić. Utrzymywanie obecnego stanu prawnego i zróżnicowania kompetencji sądów na gruncie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i kodeksu postępowania cywilnego w zakresie możliwości kontroli formalnej organów administracyjnych stanowi niczym nieuzasadnioną w państwie prawa akceptację podwójnych standardów procedowania spraw przez organy administracji publicznej. Tym samym realną i oczekiwaną zmianą byłoby całkowite zrównanie w tym zakresie kompetencji sądów administracyjnych i sądów cywilnych poprzez wprowadzenie do kodeksu postępowania cywilnego przepisu analogicznego do art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niemniej jednak proponowaną zmianę należy ocenić pozytywnie, stanowi bowiem przejaw świadomości prawodawcy co do problemu wynikającego z braku kontroli formalnej nad decyzjami wydawanymi przez ZUS. Ze względu na zaostrzone przesłanki zastosowania art. 47714 par. 21 k.p.c. realną skuteczność przepisu będzie można jednak oceniać dopiero po jego wprowadzeniu, na podstawie praktyki sądów, którym należy życzyć odwagi w stosowaniu nowego prawa.

©℗

Brakowało możliwości uchylenia decyzji

Ryszard Sadlik sędzia Sądu Okręgowego w Kielcach

Proponowana nowelizacja kodeksu postępowania cywilnego obejmuje także zmiany w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nie są one jednak zbyt obszerne. Za najbardziej istotną należy uznać możliwość uchylania niektórych decyzji przez sąd I instancji, gdy zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W nowelizacji przewidziano możliwość uchylania decyzji przez sąd I instancji, w przypadku gdy decyzja nakładająca na ubezpieczonego zobowiązanie, ustalająca wymiar tego zobowiązania lub obniżająca świadczenie, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W takim przypadku sprawa wracałaby do organu rentowego do ponownego rozpoznania. Przy czym przez decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa uznano – w szczególności – decyzję niezawierającą oznaczenia stron, niewskazującą sposobu obliczenia objętego nią świadczenia, wydaną przez osobę do tego nieuprawnioną, wydaną bez podstawy prawnej lub przedwczesną. Jest to istotna nowość i znaczne rozszerzenie uprawnień sądu I instancji. Oceniam to pozytywnie, choć z mojej praktyki wynika, że decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa (w rozumieniu wskazanym wyżej) to zupełna rzadkość. Niemniej jednak dobrze się stało, że także sąd I instancji będzie mógł wydać orzeczenie uchylające tego rodzaju decyzje. Brakowało dotychczas takiej możliwości.

Jedyne zastrzeżenia budzi otwarta definicja „decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa”, co w praktyce może budzić wątpliwości, w jakich innych przypadkach będzie można uznać, że została ona dotknięta taką wadą. Może to skutkować nadmiernym uchylaniem przez sądy decyzji również w innych (niezdefiniowanych) okolicznościach, gdy sąd uzna, że decyzja była wydana z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji może to skutkować wydłużeniem postępowań. Natomiast z drugiej strony będzie to mobilizująco wpływać na organy rentowe, aby starannie wydawały decyzje.

Za słuszne uważam zawężenie rodzajów decyzji, w których możliwe jest orzeczenie o ich uchyleniu, tylko do tych, których przedmiotem jest nałożenie zobowiązania, ustalenie jego wymiaru lub obniżenie świadczenia przyznanego już ubezpieczonemu. W tych bowiem przypadkach ewentualne przedłużenie się postępowania nie będzie miało bezpośrednio negatywnych skutków dla ubezpieczonego.

Zmiany dotyczące określenia właściwości miejscowej zawarte w nowym brzmieniu art. 461 par. 2 k.p.c. należy uznać za zasadne. Zapis ten porządkuje bowiem uprzednio rozproszone przepisy. Wskazuje też na siedzibę odwołującej się strony jako podstawę ustalenia właściwego sądu, czego do tej pory brakowało, choć w praktyce brak tego zapisu uzupełniano, stosując przez analogię zapis o miejscu zamieszkania.

Proponowane zmiany oceniam więc pozytywnie, bo porządkują kwestie właściwości miejscowej oraz dają sądom bardziej elastyczne możliwości wyrokowania. Niewątpliwie też możliwość uchylenia decyzji przez sąd pierwszej instancji wpłynie na organy rentowe, które obawiając się takiego orzeczenia, będą bardziej starannie przygotowywać swoje rozstrzygnięcia. ©℗

Prawie jak sąd administracyjny

Jeśli zmiany zaproponowane w nowelizacji k.p.c. wejdą w życie, sąd będzie miał prawo do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ZUS. Co ważne jednak, będzie to mógł zrobić tylko w przypadku decyzji:

• nakładających zobowiązanie,
• ustalających wymiar zobowiązania,
• obniżających świadczenie.

Chodzi tu o rozstrzygnięcia niekorzystne dla płatnika/ubezpieczonego. O jakie konkretnie? Przede wszystkim o dotyczące płatnika – stwierdzające, że np. ma on obowiązek zapłaty składek, ale też o wydawane w sprawie ubezpieczonych, np. zobowiązujące ich do zwrotu chociażby zasiłku chorobowego. To oznacza, że tam, gdzie ubezpieczony (płatnik) będzie coś zyskiwał, np. prawo do świadczenia, decyzja nie będzie mogła być uchylona, a sąd, jak dotychczas, będzie musiał sprawę rozpatrzyć merytorycznie. Chodzi o to, aby ubezpieczony jak najszybciej otrzymał ewentualne świadczenie, a powrót sprawy do ZUS oznaczałby dla niego jeszcze dłuższe czekanie na pieniądze. Jednak tam, gdzie ubezpieczony (płatnik) może stracić jakieś prawo albo jego zobowiązanie może się zwiększyć, sprawa może wrócić do ZUS i w efekcie postępowanie może się przedłużyć. To rozróżnienie podkreślają twórcy ustawy.

!Sąd będzie mógł uchylać decyzje: nakładające zobowiązanie, ustalające wymiar zobowiązania, obniżające świadczenie, a także te, które zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd nie będzie jednak mógł uchylić każdej decyzji nakładającej (zwiększającej) zobowiązanie. Dotyczy to jedynie tych, które rażąco naruszają prawo, czyli w szczególności:

• nie zawierają oznaczenia stron,
• nie wskazują sposobu obliczenia objętego nią świadczenia,
• wydane są przez osobę do tego nieuprawnioną,
• wydane są bez podstawy prawnej,
• są przedwczesne.

Jest to wyliczenie jedynie przykładowe, a każda decyzja będzie musiała być rozpatrywana przez sąd indywidualnie. Jak czytamy w uzasadnieniu do projektu nowelizacji k.p.c., nie każde naruszenie prawa jest rażące, bo nie każde uchybienie w procedowaniu przed ZUS ma taką rangę, by wymagało prowadzenia sprawy od nowa. W pierwszej wersji projektu ustawy znajdował się także art. 4778 par. 22, zgodnie z którym nie można było uchylić decyzji dotyczących emerytury lub renty, ustalenia stopnia niepełnosprawności ani ustalenia wysokości kapitału początkowego z powodu wad określonych w art. 467 par. 4 k.p.c., do których należy brak:

• podstawy prawnej i faktycznej,
• wskazania sposobu wyliczenia świadczenia,
• stosownego pouczenia o skutkach prawnych decyzji i trybie jej zaskarżenia.

Pierwotnie twórcy ustawy pewne rodzaje spraw potraktowali więc priorytetowo, jednak z obecnie procedowanej wersji projektu artykuł ten został usunięty. Żadne świadczenia nie będą więc traktowane ulgowo.

Trzeba jednak podkreślić, że wprowadzenie możliwości uchylania decyzji nie pozbawia sądu prawa do skorzystania z już istniejącego rozwiązania w postaci zwrotu akt sprawy do ZUS. Może o tym zdecydować przewodniczący (po nowelizacji – także wyznaczony sędzia), jeśli występują istotne braki w materiale dowodowym, a jego uzupełnienie w postępowaniu sądowym byłoby połączone ze znacznymi trudnościami. Powodem mogą być wymienione wyżej braki określone w art. 467 par. 4 k.p.c. – przy czym w nowym brzmieniu przepisów z wyjątkiem braku pouczenia. Nowelizacja punkt ten usuwa z prostego powodu – skoro odwołanie i tak trafiło do sądu, to wymóg uzupełnienia decyzji o pouczenie byłby zbędnym formalizmem.

Twórcy ustawy starali się więc wyważyć interesy stron w postępowaniu z jednej strony nakładając na ZUS obowiązek większej staranności, a z drugiej strony nie doprowadzając do nadmiernego formalizmu, który czasami charakteryzuje postępowania przed sądami administracyjnymi. Czy im się to udało? Eksperci potwierdzają, że to potrzebna i wyczekiwana zmiana. Ryszard Sadlik, sędzia Sądu Okręgowego w Kielcach, zauważa przy tym, że możliwość uchylenia decyzji przez sąd I instancji wpłynie na organy rentowe, które obawiając się takiego orzeczenia, będą bardziej starannie przygotowywać swoje rozstrzygnięcia. Zwraca jednak uwagę na otwartą definicję decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co może prowadzić do nadużywania możliwości uchylania decyzji. Obaw tych nie podziela natomiast Paula Koczara, radca prawny z kancelarii Raczkowski Paruch, zdaniem której proponowana nowelizacja powinna być dopiero początkiem zmian. W jej opinii powinno dojść do całkowitego zrównania kompetencji sądów administracyjnych i sądów cywilnych.

Sprawy ubezpieczeniowe w postępowaniu uproszczonym

Drugą ważną zmianą proponowaną w nowelizacji jest wprowadzenie zasady, zgodnie z którą część spraw ubezpieczeniowych będzie rozpatrywana w postępowaniu uproszczonym, w którym obecnie np. nie jest dozwolone powoływanie biegłych. Samo to postępowanie także się zmieni. Dotychczas w takim trybie rozpatrywane były jedynie sprawy najprostsze, które nie wymagały ani skomplikowanych analiz prawnych, ani przeprowadzania rozległego postępowania dowodowego. Dotyczy ono bowiem roszczeń:

• wynikających z umów, w przypadku gdy wartość przedmiotu sporu nie przekracza 20 tys. zł, a także sprawy o roszczenia wynikające z rękojmi, gwarancji jakości lub z niezgodności rzeczy sprzedanej konsumentowi z umową, jeżeli wartość przedmiotu umowy nie przekracza tej kwoty;
• o zapłatę czynszu najmu lokali mieszkalnych i opłat obciążających najemcę oraz opłat z tytułu korzystania z lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej bez względu na wartość przedmiotu sporu.

Natomiast nowelizacja postępowanie uproszczone uznaje za domyślne dla spraw o wszelkie świadczenia, jeżeli wartość przedmiotu sporu nie przekracza 20 tys. zł. Ustanawia jednak od tej zasady wyjątki, do których należą sprawy:

• należące do właściwości sądów okręgowych;
• małżeńskie i ze stosunków między rodzicami a dziećmi;
• z zakresu prawa pracy rozpoznawane z udziałem ławników;
• z zakresu ubezpieczeń społecznych – z wyjątkiem spraw:

– o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński oraz pogrzebowy,

– o świadczenie rehabilitacyjne,

– o odszkodowanie z tytułu wypadku przy pracy rolniczej, wypadku w drodze do pracy lub z pracy, wypadku przy pracy lub choroby zawodowej, wypadku lub choroby zawodowej pozostającej w związku z czynną służbą wojskową albo służbą w formacjach mundurowych,

– o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności,

– o rentę.

Jak widać, wśród spraw wyłączonych z tego postępowania znajdują się także te z zakresu ubezpieczeń społecznych. Od tego wyjątku wprowadzono jednak kolejne wyjątki, w efekcie czego sprawy rozpatrywane dzisiaj przez sądy rejonowe (np. o zasiłek chorobowy, świadczenie chorobowe), a z tych rozpatrywanych przez sądy okręgowe – o rentę, będą rozpoznawane w postępowaniu uproszczonym, ale tylko wtedy, gdy wartość przedmiotu sporu w danym przypadku nie przekroczy 20 tys. zł. Warto zauważyć, że co do tej właśnie kwestii ZUS w trakcie uzgodnień projektu ustawy sygnalizował problem. Otóż w sprawach przewidzianych do rozpatrywania w postępowaniu uproszczonym, np. o świadczenia chorobowe lub wypadkowe, przedmiotem sporu jest prawo, a nie konkretna kwota. Ta jest wyliczana po wydaniu wyroku, gdy jest znana wysokość świadczenia i okres, za jaki zostało przyznane. Wydaje się jednak, że autorzy projektu skupili się na tym, że sprawy te zazwyczaj nie są skomplikowane, natomiast nie uwzględnili ww. okoliczności.

W Takich sprawach skarga kasacyjna jest niedopuszczalna

• o prawa majątkowe, w których wartość przedmiotu zaskarżenia jest niższa niż 50 tys. zł,

• z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, w których wartość przedmiotu zaskarżenia jest niższa niż 10 tys. zł, chyba że jest to sprawa o przyznanie i o wstrzymanie emerytury lub renty oraz o objęcie obowiązkiem ubezpieczenia społecznego – w takim przypadku skarga przysługuje bez względu na wartość przedmiotu zaskarżenia,

• o rozwód,

• o separację,

• o alimenty,

• o czynsz najmu lub dzierżawy,

• o naruszenie posiadania,

• dotyczących kar porządkowych, świadectwa pracy i roszczeń z tym związanych oraz o deputaty lub ich ekwiwalent,

• rozpoznawanych w postępowaniu uproszczonym,

• od wyroku ustalającego nieistnienie małżeństwa lub orzekającego unieważnienie małżeństwa, jeżeli choćby jedna ze stron po uprawomocnieniu się wyroku zawarła związek małżeński. ©℗

Wreszcie będzie można powołać biegłego

Problem może się jednak pojawić w przypadku spraw o rentę. Twórcy ustawy zauważają, że sprawy te zazwyczaj wymagają opinii biegłych z zakresu medycyny, ale opinie te są z reguły szablonowe, same zaś sprawy są na tyle nieskomplikowane, że nie ma potrzeby angażowania do nich całości aparatu proceduralnego. Można jednak pokusić się o stwierdzenie, że czasami w sprawach o rentę w pewnym sensie to biegły wydaje wyrok. Jeśli np. uzna odwołującego się za niezdolnego do pracy wbrew orzeczeniom ZUS, to najprawdopodobniej sąd przyzna mu świadczenie (o ile nie będzie opinii przeciwnych). Przy obecnie obowiązujących przepisach dotyczących postępowania uproszczonego przeprowadzenie w jego trybie sprawy rentowej nie byłoby możliwe, bo wyklucza się w nim przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Jest to o tyle uzasadnione, że dotychczas w postępowaniu tym rzeczywiście rozpoznawano najprostsze spory – najczęściej z umowy sprzedaży i najmu. Rozszerzenie katalogu spraw o m.in. sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych wymaga jednak dokonania kilku innych zmian. Jedną z nich jest zezwolenie na powoływanie biegłego. Będzie to wykluczone, jeśli przewidywany koszt sporządzenia opinii przekroczy wartość przedmiotu sporu, chyba że uzasadniają to wyjątkowe okoliczności. Warto zauważyć, że nowelizacja przewiduje przy tym rezygnację z obowiązku składania pism (pozwu, odpowiedzi na pozew, sprzeciwu od wyroku zaocznego i pisma zawierającego wnioski dowodowe) na formularzach. To ważna zmiana, bo obecnie, jeżeli pismo nie zostało wniesione na takim formularzu, przewodniczący wzywa stronę do jego poprawienia lub uzupełnienia w terminie tygodniowym (a więc do złożenia niejako tego samego pisma, ale jego treść musi zostać przeniesiona do formularza). W razie bezskutecznego upływu terminu lub ponownego złożenia pisma dotkniętego brakami (a więc nie na formularzu) przewodniczący zarządza jego zwrot. A to oznacza, że złożone uprzednio pismo nie wywołuje skutków prawnych (co np. w przypadku pozwu czasami może oznaczać niemożność jego ponownego złożenia, np. wskutek upływu terminu do dokonania tej czynności). Ten formalizm ma zostać zniesiony, co w tym przypadku jest uzasadnione.

!Nowelizacja przewiduje rezygnację z obowiązku składania pism na formularzach. Zostało to – słusznie – uznane za zbędny formalizm.

Zarzuty ZUS

Z przeniesienia spraw do postępowania uproszczonego nie jest zadowolony ZUS, o czym można dowiedzieć się z pisma z 16 października 2018 r. skierowanego do sekretarza Rady Ministrów do spraw cyfryzacji (zamieszczonego na stronie Rządowego Centrum Legislacji). Zakład podkreślił, że powołanie biegłego w sprawach rozpoznawanych w tym postępowaniu będzie miało charakter wyjątkowy, podczas gdy w sprawach wymienionych w dotychczasowych przepisach powoływanie biegłych, a nawet ich zespołów, jest regułą. To jednak nie koniec zarzutów ZUS. Zwrócił on także uwagę na jeszcze jeden aspekt przeniesienia części spraw ubezpieczeniowych do postępowania uproszczonego – strony zostaną w dużej mierze pozbawione możliwości złożenia skargi kasacyjnej. Jest ona niedopuszczalna w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, w których wartość przedmiotu zaskarżenia jest niższa niż 10 tys. zł, chyba że jest to sprawa o przyznanie i o wstrzymanie emerytury lub renty oraz o objęcie obowiązkiem ubezpieczenia społecznego – w takim przypadku wartość przedmiotu zaskarżenia nie ma znaczenia. Ze skargi nie można skorzystać także wtedy, gdy sprawa była rozpatrywana w postępowaniu uproszczonym, co może stanowić gros spraw ubezpieczeniowych. Więcej na ten temat – patrz ramka „W jakich sprawach skarga kasacyjna jest niedopuszczalna”.

Także Hubert Hajduczenia, adwokat z DLA Piper, skierowanie spraw ubezpieczeniowych do postępowania uproszczonego uważa za niezbyt dobry pomysł, bo ten rodzaj postępowania odrębnego po prostu się nie sprawdził. Poprzez dodatkowe formalności utrudnia ono sprawne i skuteczne wniesienie roszczenia, co stoi w sprzeczności z założeniem, że tego postępowanie z zakresu ubezpieczeń społecznych powinno być przystępne dla stron.

Jednak Ministerstwo Sprawiedliwości zdaje się tych wątpliwości nie podzielać, a wręcz twierdzi, że praktyka wykazuje pozytywny wpływ przepisów postępowania uproszczonego na sprawność postępowania – a w związku z tym przepisy te należy zmodyfikować w celu udoskonalenia i upowszechnienia ich stosowania. Zdaniem tego resortu zakres spraw podlegających rozpoznaniu za pośrednictwem postępowania uproszczonego jest za wąski w świetle jego skuteczności i szybkości uzyskiwanego werdyktu, bez uszczerbku dla praw stron. Zauważa jednak problem w postaci braku jego elastyczności, np. w zakresie opinii biegłego, której konieczność zasięgnięcia na mocy obecnych przepisów niweczy możliwość prowadzenia postępowania w trybie uproszczonym. Tę przeszkodę akurat jednak nowelizacja zamierza usunąć.

!Strony zostaną w dużej mierze pozbawione możliwości złożenia skargi kasacyjnej. Nie można z niej bowiem skorzystać wtedy, gdy sprawa była rozpatrywana w postępowaniu uproszczonym, co może stanowić gros spraw ubezpieczeniowych.

Do tego dochodzi jeszcze jeden zarzut ze strony ZUS. Nie zgadza się on na proponowane brzmienie art. 2711 k.p.c., na mocy którego zamiast przesłuchania świadka sąd może posłużyć się jego pisemnym oświadczeniem. To szczególnie ważne w sprawach, w których wydano wiele decyzji o powtarzalnej treści (np. ustalających podstawę wymiaru składek), a świadkowie zeznają w każdej z nich to samo. Zdaniem ZUS tylko ocena niewerbalnych zachowań świadka może doprowadzić do ustalenia prawdziwego stanu faktycznego, na co nie pozwoli zapoznanie się z oświadczeniem. Jak wyjaśnia jednak mecenas Hajduczenia, taką praktykę sądy już stosują, a przepis ten będzie jedynie jej usankcjonowaniem.

Właściwość miejscowa jednak bez rewolucji

Nowelizacja uporządkuje także przepisy dotyczące właściwości miejscowej sądów, które rozpatrują odwołania od decyzji. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 461 par. 2 k.p.c. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych właściwy do rozpoznania sprawy jest sąd, w którego okręgu ma miejsce zamieszkania strona odwołująca się od decyzji wydanej przez organ rentowy, chyba że przepis odrębny stanowi inaczej. Strona odwołująca się może być przecież także osobą prawną, która nie ma miejsca zamieszkania, a siedzibę. Przepis w nowym brzmieniu będzie uwzględniał to rozróżnienie.

opinie ekspertów

Dowody powinny być uzupełnione przed sądem

Hubert Hajduczenia, adwokat, DLA Piper

Dobrym kierunkiem jest umożliwienie sądowi uchylenia decyzji nakładającej na ubezpieczonego zobowiązanie, ustalającej wymiar tego zobowiązania albo obniżającej świadczenie, w przypadku rażącego naruszenia prawa. Przy czym pewne zastrzeżenia budzi wyjaśnienie, co oznacza „rażące naruszenie prawa”. Pod tym pojęciem kryje się bowiem również decyzja wydana przedwcześnie. Możliwe, że sądy zaczną traktować jako przedwczesne decyzje wydane bez przeprowadzenia wszystkich dowodów, co może skutkować przerzucaniem sprawy z sądu do organu rentowego i z powrotem. W ten sposób sprawa pozostanie faktycznie nierozstrzygnięta. Z punktu widzenia funkcjonowania całego systemu ubezpieczeniowego bardziej zasadne wydaje się, aby dowody były uzupełnione przed sądem. Ewentualnie warto rozważyć przerzucenie w niektórych sprawach ciężaru dowodu z ubezpieczonego na organ rentowy, co przy odpowiednim zastosowaniu art. 207 i 217 kodeksu postępowania cywilnego zmobilizowałoby organ rentowy do jak najwszechstronniejszego badania sprawy już na etapie wydawania decyzji.

Jako pozytywne należy także ocenić rozwiązanie przewidziane w art. 2711 k.p.c., umożliwiające zastąpienie bezpośredniego przesłuchania świadka pisemnym oświadczeniem. W postępowaniach o podstawę wymiaru składek (np. z art. 8 ust. 2a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych; t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.) wydawanych jest często kilkadziesiąt, a nawet kilkaset decyzji o analogicznej treści i na tych samych co do zasady podstawach faktycznych oraz prawnych, a ci sami świadkowie zeznają na te same okoliczności we wszystkich tych postępowaniach. Z tego względu często odczytywane są protokoły z zeznań złożonych w pierwszej sprawie i następnie ich przekopiowanie do protokołu kolejnej ze spraw. Projektowana norma legitymizuje dotychczasową praktykę. Przy czym warto rozważyć wprowadzenie wprost możliwości potwierdzenia poprzednio złożonych zeznań w takich samych sprawach.

W tym miejscu warto podkreślić, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych wskazane jest wprowadzenie regulacji nakazującej łączenie spraw tego samego rodzaju i ich łączne rozstrzyganie, czego brak jest w omawianej nowelizacji. Taka regulacja znacznie przyśpieszyłaby rozstrzyganie o prawidłowości decyzji wydanych przez organ rentowy, a także umożliwiłaby zachowanie jednolitości orzeczniczej.

Nieuzasadnione jest natomiast rozszerzenie postępowania uproszczonego na sprawy ubezpieczeniowe rozstrzygane przez sądy rejonowe (art. 477 par. 2 pkt 1‒4 k.p.c.) oraz spraw o rentę. Należy wprost powiedzieć, że postępowanie uproszczone nie sprawdziło się. Poprzez dodatkowe formalności w praktyce utrudnia sprawne i skuteczne wniesienie roszczenia, co stoi w sprzeczności z założeniem, że tego rodzaju postępowanie, jak to z zakresu ubezpieczeń społecznych, powinno być przystępne dla stron. ©℗

Zmiany w procedurze krokiem w dobrym kierunku

Agnieszka Szczodra-Hajduk, adwokat, kierująca praktyką prawa pracy w Kancelarii Hogan Lovells

Ministerstwo Sprawiedliwości proponuje, aby niektóre sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozpatrywane były w postępowaniu uproszczonym. Miałyby być to sprawy, które należą do właściwości sądów rejonowych, wymienione w art. 4778 par. 2 kodeksu postępowania cywilnego, czyli m.in. o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński oraz pogrzebowy, świadczenie rehabilitacyjne, odszkodowanie z tytułu wypadku w drodze do pracy lub z pracy, wypadku przy pracy lub choroby zawodowej, a także sprawy o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Dodatkowo w uproszczonej procedurze będą mogły być rozstrzygane sprawy o rentę należące do właściwości sądów okręgowych. Projekt zakłada, że jeżeli ze względu na sprawne rozwiązanie sporu pożądane jest rozpatrzenie danej sprawy z pominięciem przepisów o postępowaniu uproszczonym, sąd nie będzie musiał ich stosować (projektowny art. 5051 par. 3 k.p.c.). A zatem to dobro sprawy będzie kryterium decydującym o włączeniu trybu uproszczonego. Taką zmianę należy ocenić pozytywnie.

Projekt uelastycznia kwestię korzystania z opinii biegłego w postępowaniu uproszczonym.

Obecny przepis stanowiący o niedopuszczalności dowodu z opinii biegłego miałby zostać uchylony. Sąd będzie mógł dopuścić taki dowód, jeżeli uznałby to za wskazane.

Zmiany zakładają dalsze rozszerzenie oceny sędziowskiej. Będzie ona dopuszczalna nie tylko w przy ustalaniu wysokości żądania, lecz także przy ustalaniu, czy świadczenie jest należne co do zasady. Powstaje wątpliwość, czy sąd będzie działał na tyle ostrożnie, że jego ustalenia nie będą zbyt dowolne i uznaniowe. Argument Ministerstwa Sprawiedliwości, że błędy w ocenie sędziowskiej będą mogły być łatwo skorygowane w postępowaniu apelacyjnym, nie przekonuje, gdyż nie zawsze do postępowania w drugiej instancji dojdzie. Należy mieć nadzieję, że w sprawach zawiłych sądy będą korzystać z nowej regulacji, zgodnie z którą sąd według własnego uznania będzie mógł skorzystać ze specjalistycznej wiedzy biegłego, chyba że koszty tego dowodu będą przewyższać wartość przedmiotu sporu. Zasięgnięcie opinii eksperta w sytuacjach, gdy będzie to bardziej kosztowne niż wartość rozpatrywanej sprawy, będzie dopuszczalne tylko w wyjątkowych okolicznościach (projektowany art. 5057 k.p.c.). Wydaje się zatem, że procedura uproszczona, w której będzie możliwość odwołania się do specjalistycznej wiedzy eksperta w danej dziedzinie, jest krokiem w dobrym kierunku.

Projektowane zmiany przewidują też odchudzenie uzasadnień w sprawach uproszczonych do 1000 zł (projektowany art. 5058 par. 4 k.p.c.). Uzasadnienie ma się ograniczać do przytoczenia przepisów prawnych i wyjaśnienia podstawy. Ponieważ spory z zakresu ubezpieczeń społecznych dotyczą zazwyczaj wyższych wartości, nowe przepisy nie będą miały widocznego przełożenia, a zatem uzasadnienia wyroków będą zawierały elementy określone w art. 328 par. 2 k.p.c.

Innym rozwiązaniem, które w zamyśle projektodawców ma odciążyć sądy, jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi rentowemu w przypadku rażącego naruszenia przepisów (projektowany art. 47714 par. 21 k.p.c.). Będzie to możliwe tylko w sprawach, w których decyzja będzie się wiązała z dodatkowym obciążeniem dla ubezpieczonego, polegającym na nałożeniu zobowiązania czy obniżeniu świadczenia. W sprawach o przyznanie świadczeń, z uwagi na interes ubezpieczonego, sąd będzie musiał wyręczyć organ rentowy i sam naprawić błędy w postępowaniu w celu ochrony interesów ubezpieczonego i uniknięcia przewlekłości

postępowania.

Dążenie projektodawców jest jasne – usprawnienie procedury. Czy jednak przedstawione zmiany są wystarczające i znacząco udrożnią sądy cywilne, w tym wydziały pracy i ubezpieczeń społecznych? Wydaje się, że to dopiero krok w dobrym kierunku. ©℗

Istotne zmiany w tym zakresie zapowiadały się dla służb mundurowych. Jak wynikało z pierwotnej wersji projektu, zamierzano uchylić art. 461 par. 21 k.p.c., zgodnie z którym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których wniesiono odwołanie od decyzji organu emerytalnego określonego przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, wojskowego organu emerytalnego albo organu emerytalnego właściwego w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej właściwy jest sąd, w którego okręgu ma siedzibę ten organ. Dla policjantów tym organem emerytalnym jest np. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA z siedzibą w Warszawie, a to oznacza, że wszystkie tego typu sprawy rozpatrywane są przez jeden sąd (wydział) w stolicy. Skutki takiego rozłożenia właściwości miejscowej zdążył już odczuć warszawski sąd, po tym jak został zalany odwołaniami tysięcy byłych funkcjonariuszy, którym zmieniono wysokości świadczeń na podstawie ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji (Dz.U. poz. 2270 – tzw. ustawa dezubekizacyjna). W najnowszym projekcie ustawy nie znajdziemy już przepisu uchylającego tę zasadę, a więc mundurowi nadal powalczą o swoje świadczenia przed warszawskim sądem.©℗