Czy warunki zabudowy powinny zastępować plan zagospodarowania przestrzennego

z Uniwersytetu Warszawskiego, ekspert prawa administracyjnego

@RY1@i02/2010/145/i02.2010.145.092.003b.001.jpg@RY2@

Fot. Wojciech Górski

Prof. Hubert Izdebski, z Uniwersytetu Warszawskiego, ekspert prawa administracyjnego

20 lipca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny na wniosek Rady Gdańska rozpatrzył kwestię konstytucyjności przepisów art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierających upoważnienie dla ministra infrastruktury do wydania rozporządzenia w materii warunków zabudowy. Wniosek Rady Gdańska był obszerniejszy i dotyczył oceny konstytucyjności samej instytucji decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodności tej instytucji ze standardami Konwencji z Bergen o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach ochrony środowiska. Trybunał uprzednio orzekł o braku legitymacji rady w pierwszym zakresie oraz niemożliwości bezpośredniego stosowania konwencji w drugim zakresie. Zdaniem TK przepisy ust. 6 i 7 są zgodne z art. 92 ust. 1 konstytucji.

Nie doszło zatem do oceny, na ile sama instytucja decyzji o warunkach zabudowy ma charakter systemowy w sensie zgodności z podstawami polskiego systemu prawnego. Można bowiem bronić poglądu o braku takiej systemowości - wyrażonego m.in. w raporcie: "Zagospodarowanie przestrzenne. Polskie prawo na tle standardów demokratycznego państwa prawnego". Jedyna wypowiedź TK w materii instytucji warunków zabudowy znajduje się w wyroku z 20 grudnia 2007 r. (P 37/06) dotyczącym jednak nie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz określonych aspektów ustawodawstwa o samowoli budowlanej. Trybunał stwierdził wówczas, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego nie uchwalono takiego planu, co wynika choćby z faktu, że nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny jako akt prawa miejscowego, o tyle decyzja o warunkach zabudowy jest aktem stosowania prawa przesądzającym o rodzaju obiektu budowlanego, który może zostać wybudowany na tym terenie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzje o warunkach zabudowy nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc - w uproszczeniu - szczegółową urzędową informację w swoim przedmiocie.

Wyjątkowa obfitość orzecznictwa sądowo-administracyjnego dotyczącego różnych elementów składających się w świetle art. 61 na konstrukcję decyzji o warunkach zabudowy, nie świadczy o tym, że idzie o proste, wręcz informacyjne akty stosowania prawa. Jak trudno mówić o rodzaju prostej informacji o terenie, wynika choćby z wyroku NSA z 3 grudnia 2008 r. (II OSK 1520/07), gdzie sąd odniósł się do stanu chaotycznej, zróżnicowanej zabudowy - czyli do stanu typowego w naszej rzeczywistości. W orzeczeniu tym NSA stwierdził, że w tej sytuacji organ załatwiający wniosek o ustalenie warunków zabudowy zobowiązany jest ustalić w ramach ustawowego swobodnego uznania, który z istniejących budynków czyni punktem odniesienia dla ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy.

Swobodne uznanie występuje tylko co do decyzji konstytutywnych - i taki, dyskrecjonalny i konstytutywny, jest w istocie charakter decyzji o warunkach zabudowy. Nie bez racji z tego powodu uważanych za korupcjogenne, a zarazem za jeden z powodów nieuchwalania planów miejscowych. Niektóre miasta sprzedają grunty z wydanymi już dla nich (zasadniczo przez siebie) warunkami zabudowy, zwiększając tym samym znacznie przychód uzyskiwany ze sprzedaży. W sensie faktycznym decyzja o warunkach zabudowy jest w rezultacie nawet więcej niż substytutem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

aj