Przegląd orzecznictwa NSA I WSA

Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez niewykonanie ze strony gminy czynności nakazanych prawem, może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Jest ona jednak wyłączona w sprawach decyzji indywidualnych z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin. Kontrolę instancyjną określają przepisy odrębne.

Mieszkanka Przeworska zażądała od burmistrza wydania decyzji podziałowych dla kilku działek w by wydzielić pas drogowy oraz wystąpiła o pozwolenie na budowę drogi. Było to zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dworcowa" w Przeworsku. Burmistrz stwierdził jednak, że obowiązujące przepisy nie nakładają na niego takiego obowiązku. Mieszkanka wniosła skargę na bezczynność burmistrza. Wojewódzki sąd administracyjny oddalił ją. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1990 r. nr 16, poz. 95 z późn. zm.), skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może wprawdzie - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Przepis ten ma także zastosowanie do sytuacji, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Ale realizacja zadań własnych gminy, a więc m.in. budowa dróg, stanowi jedynie ogólne ramy kierunków jej działania. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę. Wskazał, że skargę na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organów gminy. Podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego nie dają jednak normy prawa ustrojowego. Należy rozróżnić interes prawny od interesu faktycznego. Interes prawny to bezpośrednio chronione przez prawo materialne uprawnienia. Interes faktyczny nie jest zaś chroniony przepisami. Skarga z art. 101a ust. 1 ustawy to wprawdzie jeden ze środków prawnych służących jednostce. Jednak zgodnie z art. 102 skargi nie można wnieść w sprawach decyzji indywidualnych. W efekcie, na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 102 tej ustawy wyłączone jest postępowanie administracyjne. Nie ma zatem podstaw do objęcia właściwością sądu administracyjnego skarg wnoszonych na tej podstawie.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1346/12

Podsumowanie:

- Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym:

1) zaskarżona bezczynność organu musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem;

2) wymagana prawem czynność musi dotyczyć interesu prawnego, a jej niepodejmowanie przez organ naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącej;

3) złożenie skargi musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia prawa.

- Interes prawny to przyznana przepisem prawa materialnego ochrona konkretnego, dającego się obiektywnie stwierdzić, aktualnego interesu.

Organ nadzoru budowlanego i sąd nie mogą twierdzić, że naruszenie projektu budowlanego jest minimalne, jeśli w efekcie przebudowy naruszone zostały prawa innych mieszkańców budynku.

Starosta międzyrzecki zatwierdził projekt dobudowy tarasu na wysokości pierwszego piętra w budynku mieszkalnym. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (PINB) wstrzymał jednak roboty budowlane, gdyż taras budowano niezgodnie z projektem. Oparto go na filarach, przy czym jeden z nich usytuowano w świetle okna mieszkania znajdującego się na parterze. PINB wskazał na art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zgodnie z nim wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę. W tym przypadku dobudowany taras był większy niż w projekcie. Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (WINB), na skutek zażalenia inwestora uchylił postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jego zdaniem różnice w stosunku do projektu były minimalne i nie miały charakteru istotnego. PINB podzielił to zdanie i umorzył postępowanie. Właściciel mieszkania na parterze odwołał się. Twierdził, że taras zakłóca naturalne oświetlenie dwóch pokojów dziennych w jego mieszkaniu. WINB utrzymał jednak w mocy decyzję PINB-u - odstępstwo od projektu było minimalne. Lokator z parteru złożył skargę do sądu. Wojewódzki sąd administracyjny oddalił ją. Dogłębne zbadanie okoliczności faktycznych wykazały, że inwestor zwiększył długość balkonu o 3 cm i szerokość o 1 cm. Jego wysokość obniżył natomiast o 2 cm. Organ zasadnie więc przyjął, że odstępstwa są nieistotne. Skarżący wniósł skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok oraz decyzję obu poprzednich organów i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Orzekł, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu. Wskazał również na zasadę poszanowania interesów osób trzecich. O ile zwiększone nieznacznie rozmiary obiektu budowlanego nie świadczą o istotnym odstępstwie, o tyle za istotne uznać należy zmianę ustawienia słupa podpierającego taras. Został on ustawiony w świetle okna. Taka zmiana oddziaływała już na sposób wykonywania uprawnień właścicielskich lokalu osoby trzeciej i stanowiła o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego. Projektant miał więc obowiązek poinformowania organu o zmianach i uzyskania na nie zgody.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1375/11

Podsumowanie:

- Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

- Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu nie wymaga uzyskania takiej decyzji i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in. zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

- Kwalifikacji odstąpienia od projektu dokonuje projektant. Jest zobowiązany zamieścić informacje o tym w projekcie.

Jeżeli uchwała gminy nie wykonuje upoważnienia ustawowego, to narusza prawo. Tak jest również wówczas, gdy jej zapisy są sprzeczne z regulacją ustawową oraz gdy zawiera powtórzenia przepisów rangi wyższej.

Rada Gminy Chrząstowice podjęła uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Wojewoda opolski wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Podał, że art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.) określono elementy, które powinna zawierać uchwała. Tymczasem w uchwale gminy nie określono wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu czy warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Ponadto rada gminy nie była uprawniona do wprowadzenia dodatkowych warunków, które nie wynikają z ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała jest nieważna. Art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy lokalowej zawiera upoważnienie nakładające na radę gminy obowiązek uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład jej zasobu. Z kolei ust. 3 art. 21 ustawy stanowi, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny dotyczyć wymienionych w przepisie materii. W uchwalanych przez gminę zasadach muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w przepisie. Pominięcie którejś z nich skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Podstawowym zadaniem prawa miejscowego jest bowiem wykonywanie ustawy. Tymczasem, w kwestionowanej uchwale brak jest przepisów ustalających np. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu. Uchwała uzależniała też przyznanie mieszkania od wpłacenia czterokrotności miesięcznego czynszu - taki zapis nie jest zgodny z ustawą.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Op 342/12

Podsumowanie:

Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa uzasadniającą obniżki czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy;

4) warunki dokonywania zamiany lokali;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali oraz sposób kontroli;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 mkw.

Wyrok jest prawomocny.

W postępowaniu komunalizacyjnym stroną jest Skarb Państwa i gmina. Osoba trzecia tylko wtedy, gdy posiada tytuł prawny do nabywanej przez gminę nieruchomości.

Wojewoda nowosądecki stwierdził nabycie przez Gminę Tatrzańską z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości drogowej. Właściciel sąsiedniej działki złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Minister spraw wewnętrznych i administracji odmówił jednak wszczęcia postępowania nadzorczego. Wskazał, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Minister podniósł, że w postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. nr 32, poz. 191, z późn. zm.), stroną jest wyłącznie Skarb Państwa i właściwa gmina. Dodatkowo może być tylko ten podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości. W wykazie hipotecznym jako właściciel ujawniona jest gmina Zakopane. Skarżący wniósł skargę do sądu. Wojewódzki sąd administracyjny oddalił ją. Stwierdził, że skarżący jako właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną w postępowaniu komunalizacyjnym. Nie ma więc interesu prawnego umożliwiającego wszczęcie postępowania nadzorczego. A to, że upatruje swój interes prawny w fakcie prowadzenia z gminą sporu dotyczącego przebiegu linii granicznej pomiędzy sporną nieruchomością a jego działką, nie wystarczy. Skarżący wniósł skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naruszenie tego przepisu można zaś wywieść tylko łącznie z regulacją w ustawach materialnoprawnych. Sąd I instancji oceniał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego, a nie legalność komunalizacji.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11

Podsumowanie:

- Istotą komunalizacji jest przejście z mocy prawa własności Skarbu Państwa na gminę.

- Stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej mogą być Skarb Państwa i gmina.

- Osoba trzecia może żądać stwierdzenia nieważności takiej decyzji, tylko wtedy, gdy wykaże, że przysługiwał jej w tym dniu tytuł prawny do nieruchomości.

- Warunkiem bycia stroną w postępowaniu sądowym jest interes prawny.

wyroki opracowała Ewa Maria Radlińska