Formalizm nie może naruszać praw mieszkańców

Procedura sprawdzania podpisów pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania organu nie polega na tym, aby osoba weryfikująca wpisy poznała imię, nazwisko i adres osoby podpisanej, lecz na tym, by mogła sprawdzić, czy nie ma sprzeczności między danymi w spisie wyborców a wskazanymi w wykazie poparcia. Nadmiernie rygorystyczne podejście do oceny prawidłowości podpisów narusza więc prawa społeczności lokalnej.

Mieszkańcy Słupska złożyli wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania prezydenta miasta przed upływem kadencji. Dołączyli do niego 8862 podpisy udzialające poparcia inicjatywie. Komisarz wyborczy w Słupsku jednak odrzucił wniosek. Wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 88, poz. 985 z późn. zm.) przeprowadza się je na wniosek co najmniej 10 proc. mieszkańców gminy uprawnionych do głosowania. Według zaś stanu na dzień 31 grudnia 2011 r. rejestrem wyborców objętych było 77105 mieszkańców, co oznacza, że dla ważności wniosku konieczne było uzyskanie poparcia 7711 mieszkańców. Ponadto mieszkaniec powinien podać nazwisko, imię, adres zamieszkania, PESEL i złożyć własnoręczny podpis. Komisarz wskazał, że pracownicy Krajowego Biura Wyborczego sprawdzili prawidłowość podpisów oraz dokonali ich weryfikacji w Centralnym Banku PESEL i stałym rejestrze wyborców Słupska. W wyniku tego ustalili, że 30 zapisów dotyczyło osób, które zmarły przed powiadomieniem komisarza o zamiarze przeprowadzenia referendum. Ponadto niektóre nazwiska powtarzały się kilkakrotnie, zaś 3 osoby nie składały swojego podpisu. Ze złożonych podpisów - w ocenie komisarza - 1208 nie spełniło wymogów. W efekcie zabrakło 52 podpisów. Komisarz uznał, że z uwagi na upływ terminu zbierania podpisów wniosek podlega odrzuceniu. Mieszkańcy wnieśli skargę. Ich zdaniem komisarz przyjął zbyt formalistyczne kryteria oceniania podpisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie komisarza.

Wskazał, że konstytucyjna ranga prawa członka wspólnoty samorządowej do udziału w referendum lokalnym wymaga, by przepisy interpretować w taki sposób, by nadmiernym formalizmem nie utrudniały korzystania przez obywatela z tego uprawnienia. W ocenie sądu nie można odrzucić podpisu obywatela, który wskazał swe imię, nazwisko i numer PESEL, lecz wpisując adres zamieszkania użył skrótowej nazwy ulicy lub nie wskazał numeru domu, czy mieszkania - jeśli pozostałe dane pokrywają się z tymi ze spisu wyborców i systemu PESEL, a dająca się w sposób niebudzący wątpliwości odczytać nazwa ulicy, choćby podana skrótowo, wskazuje, że jest on mieszkańcem Słupska. Komisarz wyborczy wniósł skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Wskazał, że z art. 14 ust. 4 ustawy o referendum wynika jedynie, że mieszkaniec gminy popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i PESEL, a dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Dla prawidłowej interpretacji określenia "adres zamieszkania" użytego w art. 14 ust. 4 ustawy nie wystarczy jednak wykładnia literalna, konieczne jest uzupełnienie jej wykładnią funkcjonalną i systemową.

NSA wskazał, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z 31 sierpnia 2011 r. (III SW 10/11) wypowiedział się przeciwko nadmiernemu rygoryzmowi przy sprawdzaniu danych osobowych wyborcy uznając, że chodzi nie o to, aby osoba weryfikująca odręczne wpisy w wykazie poznała wyłącznie na ich podstawie imię, nazwisko i adres wyborcy udzielającego poparcia, lecz o to, aby mogła sprawdzić, czy nie ma istotnych sprzeczności między danymi wynikającymi ze spisu wyborców a danymi wskazanymi we wpisie do wykazu poparcia. I takie stanowisko NSA podziela. Ponadto uważa, że z celów i funkcji wykazów osób udzielających poparcia inicjatywie odwołania organu wykonawczego gminy wynika, że są one wyrazem publicznego politycznego prawa mieszkańców, którego zawężanie, poprzez nadmiernie rygorystyczne podejście do oceny prawidłowości udzielonego poparcia, oznacza naruszenie tego prawa. Inicjatorzy referendum w sprawie odwołania prezydenta Słupska spełnili więc określone ustawą wymogi.

z 4 października 2012 r., II OSK 2178/12.

Oprac. Ewa Maria Radlińska

KOMENTARZ EKSPERTA

@RY1@i02/2013/001/i02.2013.001.08800120i.802.jpg@RY2@

dr Kazimierz Bandarzewski Uniwersytet Jagielloński

Jednym z elementów poparcia wniosku referendalnego jest podanie adresu zamieszkania osoby. Dotychczas przeważające stanowisko sądów administracyjnych wskazywało na restrykcyjną wykładnię tego pojęcia, tzn. prawidłowe było podanie dokładnego adresu zamieszkania (nazwa ulicy i numeru domu/mieszkania) a błędy w nazwie czy numeracji oznaczały brak udzielonego poparcia. NSA przyjął pogląd liberalny i to stanowisko można uznać za kontrowersyjne.

Skoro art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym nakazuje podanie adresu zamieszkania, to pod tym pojęciem mieści się miejscowość z numerem domu/mieszkania lub miejscowość z ulicą i numerem domu/mieszkania. Nazwa ulicy bez numeru domu lub mieszkania nie jest adresem zamieszkania. Samo podanie nazwy ulicy w danej miejscowości wskazywałoby co najwyżej na miejsce zamieszkania, a przepis wyraźnie wskazuje na adres zamieszkania, a nie miejsce zamieszkania. Stanowisko NSA doprowadzić może do takiej wykładni przepisu, zgodnie z którym samo podanie nazwy ulicy bez numeru domu/mieszkania, a w miejscowości, w której nie ma ulic podanie nazwy samej miejscowości będzie oznaczało prawidłowe poparcie. To zaś oznacza, że ustawowy wymóg podania adresu zamieszkania sprowadzać się będzie do podania tylko miejscowości, w której dana osoba przebywa bez wskazywania adresu. Precyzyjnie i jasno sformułowane przepisy prawa nie powinny być jednak interpretowane w inny sposób niż poprzez wykładnię odnoszącą się wprost do ich treści.