Rada powiatu nie może swoją uchwałą scedować na starostę decyzji o zatrudnianiu na podstawie wyboru

Sygn. akt II OSK 2229/15

z 1 grudnia 2015 r.

Rada powiatu sokólskiego 11 lutego 2015 r. podjęła uchwałę nr IV/36/2015 w sprawie zmiany statutu powiatu sokólskiego. Wojewoda podlaski rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność par. 53 ust. 2 uchwały w części obejmującej zapis "stosunek pracy na podstawie wyboru może być również nawiązany z wicestarostą i członkami zarządu. Stosunek pracy nawiązuje starosta".

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że podjęte przez radę powiatu uregulowania w zakresie sposobu nawiązania stosunku pracy z wicestarostą i członkami zarządu naruszają art. 4 ust. 1 pkt 1b ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1202 ze zm.; dalej: u.p.s.). Wojewoda zakwestionował to, że w myśl znowelizowanego statutu stosunek pracy na podstawie wyboru może być również nawiązany z wicestarostą i członkami zarządu. Kwestia zatrudnienia na podstawie wyboru wicestarosty oraz członków zarządu stanowi materię statutową i powinna być wprost przedmiotem jednoznacznej, a nie warunkowej regulacji danego statutu powiatu. Dlatego zdaniem wojewody stosunek pracy nawiąże się tylko wtedy, gdy właściwy organ stanowiący samorządu terytorialnego określi w statucie, że z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika. Jeżeli zaś zagadnienie to nie zostanie w statucie uregulowane, należy przyjąć, że określona funkcja pełniona jest przez pracownika samorządowego pozaetatowo (honorowo). Nawiązanie stosunku pracy jest zatem fakultatywne i w takiej sytuacji nie należy dokonywać żadnych zapisów w statucie powiatu.

Rada powiatu sokólskiego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Ten ją oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że wybór jako podstawa zatrudnienia w samorządzie terytorialnym ma charakter obligatoryjny jedynie na szczeblu gminy (miasta). Wiąże się to z tym, że obsady stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta) dokonują w drodze wyborów bezpośrednich mieszkańcy gminy (miasta). W pozostałych przypadkach wyboru organów samorządowych w województwach, powiatach i związkach jednostek samorządowych dokonują organy stanowiące (rady i sejmiki). Statuty poszczególnych województw, powiatów i związków mogą przewidywać, że w miejsce zatrudnienia pracowniczego wszystkie lub tylko niektóre osoby wchodzące w skład zarządów województwa, powiatu lub związku będą wykonywać swoje funkcje bez nawiązywania stosunku pracy, a więc jedynie w ramach stosunków organizacyjno-prawnych. Zgadzając się ze stanowiskiem organu nadzoru, sąd uznał, że kwestia zatrudnienia na podstawie wyboru wicestarosty oraz członków zarządu stanowi materię statutową i powinna być wprost przedmiotem regulacji danego statutu powiatu. Stąd nieusprawiedliwione jest twierdzenie, że obowiązek wykonywania pracy przez członków zarządu może mieć charakter potencjalny, a konkretyzować go może starosta na podstawie upoważnienia udzielonego przez radę powiatu w statucie. Zdaniem sądu rada powiatu sokólskiego, posługując się w par. 53 ust. 2 uchwały nieprecyzyjnym zapisem "stosunek pracy na podstawie wyboru może być również nawiązany z wicestarostą i członkami zarządu" doprowadziła do stanu, w którym adresat wskazanego przepisu (tj. starosta) ma możliwość subiektywnej oceny danej sytuacji.

Rada powiatu zaskarżyła ten wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z obowiązujących przepisów prawa nie da się wyprowadzić, na jakim poziomie konkretyzacji może być regulowana w statucie materia związana z zatrudnianiem wicestarosty i członków zarządu powiatu. Zdaniem rady sporny zapis należało traktować jako upoważnienie starosty do zatrudnienia tych osób na podstawie wyboru i do decydowania, które z tych osób będą wykonywać swe obowiązki na takiej podstawie, a które będą wykonywać swoje funkcje w ramach stosunków prawno-organizacyjnych. NSA nie zgodził się z tym poglądem i oddalił skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1b u.p.s. pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru. W starostwie powiatowym są to: starosta, wicestarosta oraz pozostali członkowie zarządu powiatu, jeżeli statut powiatu tak stanowi. Wykładnia językowa tego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że wymienione w nim osoby są zatrudniane jedynie wówczas, gdy statut powiatu tak stanowi. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił w jej uzasadnieniu żadnych okoliczności uzasadniających dopuszczalność rozszerzającej interpretacji art. 4 ust. 1 pkt 1b u.p.s. Sama chęć, ze względów praktycznych, umożliwienia staroście samodzielnego decydowania o tym, z jakimi członkami zarządu powiatu czy wicestarostą zostanie zawarty stosunek pracy na podstawie wyboru nie jest dostatecznym usprawiedliwieniem do odstąpienia od kategorycznego brzmienia tego przepisu. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że to statuty poszczególnych powiatów mogą przewidywać, iż w miejsce zatrudnienia pracowniczego wszystkie lub tylko niektóre osoby wchodzące w skład zarządu powiatu lub wicestarosta będą wykonywać swoje funkcje bez nawiązania stosunku pracy, a więc jedynie w ramach stosunków organizacyjno-prawnych. Tylko w przypadku skorzystania z takiej możliwości wymienione osoby nie będą posiadały statusu pracowników samorządowych.

Oprac. Leszek Jaworski