Kary finansowe dla urzędników to zły pomysł

Czy ustawa jest potrzebna

Od roku w Sejmie znajduje się poselski projekt ustawy, który zakłada finansową odpowiedzialność urzędników za błędne decyzje. Czy rzeczywiście taka ustawa jest potrzebna?

AGNIESZKA TAŁASIEWICZ

Problem, który zdiagnozowano w tym projekcie, jest faktycznie istotny. Polega on na tym, że zbyt często mamy do czynienia z wadliwymi decyzjami, które muszą być później eliminowane z obrotu prawnego i które mogą doprowadzić do odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Natomiast to, że diagnoza jest prawidłowa, nie znaczy, że zareagowano na to właściwym środkiem. Moim zdaniem ten projekt jest chybiony, jeżeli chodzi o odpowiednie dobranie lekarstwa na schorzenie. Schorzenie nie bierze się stąd, że urzędnik czuje się bezkarny w sensie finansowym, tylko stąd, że mamy do czynienia z dużą grupą urzędników, którzy nie mają podstaw i warunków do tego, żeby się rozwijać. Wielu urzędników mimo najszczerszych chęci może nie być w stanie kompetentnie wydawać prawidłowych decyzji, bo nie są po prostu do tego przygotowani. Właściwym remedium nie jest zatem wprowadzenie odpowiedzialności tych osób, tylko zatrudnianie bardzo dobrych fachowców, odpowiednie ich wynagradzanie i umożliwienie merytorycznego rozwoju.

KRZYSZTOF WASILEWSKI

Ja się nie zgodzę z tą wypowiedzią. To nie jest tak, że w każdej sytuacji działania urzędnika niedouczonego, niedostatecznie obeznanego z przepisami podatkowymi, będziemy mieli do czynienia z błędami.

PAWEŁ MAZURKIEWICZ

Czy problemem jest w rzeczywistości to, że urzędnicy wydają decyzje, co do których później stwierdza się nieważność? Takie sytuacje są naprawdę rzadkie. 99 proc. spraw to sprawy błędnie rozpoznawane merytorycznie (ale nie w warunkach rażącego naruszenia prawa), co później jest kasowane przez sądy. I to jest prawdziwy problem.

PIOTR WÓJCIK

Jeszcze można by rozważyć taką tezę, że autorowi projektu chodziło o interes poszkodowanych, czyli o stworzenie jakiegoś dodatkowego mechanizmu finansowej kompensaty szkody. Wydaje mi się jednak, że jest to rozwiązanie chybione, dlatego że szuka się rekompensaty w prywatnej kieszeni, która jest płytka. Te 37 tys. zł, jakie mieliby płacić urzędnicy za błędną decyzję, w tej chwili wydaje się być żadną kwotą, biorąc pod uwagę potencjalne szkody. Skutki decyzji administracyjnych są polem minowym, jeśli chodzi o potencjalne szkody, a na dodatek przecież istnieją już mechanizmy prawne, które pozwalają w określonych sytuacjach dochodzić roszczeń odszkodowawczych od organu, który taką szkodę powoduje.

DR JANUSZ FISZER

Ja do tej kwestii mam stosunek dychotomiczny. Z jednej strony są ewidentne przypadki nadużycia prawa przez urzędników i tu można podać dwa znane przykłady, mianowicie kazus pana Kluski, prezesa Optimusa, oraz wrocławskiej spółki komputerowej JTT, którą praktycznie zniszczono, prowadząc bardzo długo postępowanie. Z drugiej strony sam dobrze znam postępowanie, w którym uczestniczyłem jako jeden z pełnomocników - bardzo znana swego czasu sprawa, która dotyczyła Fundacji na rzecz Nauki Polskiej. Sprawa trwała cztery lata. Skończyła się uchwałą składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego. Końcowym efektem było uchylenie decyzji inspektora kontroli skarbowej podtrzymanej później przez Izbę Skarbową w Warszawie. Pytania: Czy było to zawinione przez inspektora? Jak się ma ewentualna kara w wysokości 37 tys. zł do kwoty prawie 60 mln zł odsetek, które Skarb Państwa musiał zapłacić z tytułu tego, że postępowanie tak długo trwało, a na końcu uznano, że jednak fundacja miała rację i należy się jej zwrot nadpłaty podatku wraz z odsetkami?

Obawiam się, że wprowadzenie finansowej odpowiedzialności urzędników spowoduje, że będą oni odwlekali podejmowanie decyzji. Mogą też być kłopoty z zatrudnianiem nowych kadr w administracji skarbowej.

Czy protest związkowców jest uzasadniony

Związki zawodowe pracowników skarbowych protestują przeciwko planom wprowadzenia odpowiedzialności finansowej za podejmowane decyzje. Czy te protesty są uzasadnione?

TOMASZ SOKOLNICKI

Urzędnicy obawiają się zakresu odpowiedzialności. Jeżeli problemem dzisiaj jest stosowanie prawa, a w szczególności jakość orzecznictwa podatkowego, to musimy odpowiedzieć na pytanie, gdzie tkwią przyczyny? Jeżeli państwo pozwolicie, to zacytuję: "prawo, które musi interpretować Sąd Najwyższy, jest zmienne, niejasne, pełne luk i wątpliwości, jest też ono niskiej jakości formalnej i merytorycznej" - to jest ocena wynikająca ze sprawozdania Sądu Najwyższego za rok 2008. Zgodnie z obowiązującą zasadą legalizmu, decyzje są podejmowane przez urzędników na podstawie obowiązującego prawa, i jakość tych rozstrzygnięć jest ściśle i bezpośrednio związana z jakością tego prawa. Jeżeli jakość prawa jest tak krytycznie oceniana przez Sąd Najwyższy, to przyczyn niezadowalającej jakości rozstrzygnięć nie można upatrywać przede wszystkim w urzędnikach państwowych zobowiązanych do stosowania takiego, a nie innego prawa.

Urzędnicy skarbowi boją się, i te obawy są uzasadnione, że zostaną obciążeni odpowiedzialnością za jakość stanowionego i obowiązującego prawa, kiedy w praktyce nie mają wpływu na to, jak to prawo wygląda. To jest jeden aspekt. Drugi aspekt dotyczy kadr, które dzisiaj mamy w administracji. Są to bardzo dobrzy fachowcy, śmiem twierdzić, że jedni z najlepszych w całej służbie cywilnej, ale niestety perspektywy nie są najlepsze. Realne wynagrodzenia w administracji rosną bardzo wolno, zbyt wolno w porównaniu ze wzrostem wynagrodzeń w całej gospodarce, przez co stajemy się coraz mniej konkurencyjnym pracodawcą. Potwierdzają to zewnętrzne oceny, z których wynika, że obecnie administracja państwowa (w tym administracja podatkowa) w Polsce jest jedną z najgorzej wynagradzanych administracji w Europie. Jeżeli chcemy mówić o odpowiedzialności za decyzje, to nie możemy zapominać o jakości prawa, nie możemy zapominać o zapewnieniu instrumentów i narzędzi do tego, żeby ludzie, którzy to prawo stosują, wydają decyzje, mogli być odpowiednio dobierani i motywowani do swojej pracy. Oczywiście urzędnicy powinni odpowiadać za efekty swojej pracy, a ewentualne przypadki rażącego naruszenia prawa czy działania bezprawnego powinny być rozliczane i umożliwiają to już obowiązujące przepisy.

AGNIESZKA TAŁASIEWICZ

Dotknął pan bardzo istotnego aspektu, to znaczy tego, czego faktycznie obawiają się urzędnicy. Dziś przepisy dotyczące odpowiedzialności za błędy istnieją. Jednak nie jest to narzędzie, które jest nadużywane przez podatników czy adresatów decyzji, ani też nie jest tak, że sądy są nadmiernie łaskawe i bez opamiętania przyznają odszkodowania. Uzależnienie odpowiedzialności w planowanej ustawie od stwierdzenia nieważności decyzji oraz od orzeczenia odszkodowania to jest sito o podwójnie gęstym oczku.

DR JANUSZ FISZER

Jako osoba zajmująca się profesjonalnym doradztwem podatkowym powinienem być po stronie podatnika, a więc powinienem być entuzjastycznie nastawiony do tych przepisów odszkodowawczych, ale zdaje sobie sprawę, że one nie będą dobrze działały, w szczególności przy takiej jakości prawa podatkowego, z którym mamy na co dzień do czynienia. W Polsce jest taka dziwna wiara w cudowną moc przepisu. Wiara, że jeżeli się wyda przepis na jakąś okoliczność, to on załatwi cały problem i doprowadzi do powszechnej szczęśliwości oraz automatycznie wyeliminuje wszystkie kłopoty. Na pewno każdy z nas może podać wiele takich życzeniowych regulacji i ta nowa propozycja jest chyba jeszcze jedną z tego rodzaju. To jest armata, z której nie uda się ustrzelić tego celu, o który chodzi. Ponadto jest w tym bardzo silna doza populizmu.

Kiedy będzie naruszone prawo

Urzędnicy byliby karani wtedy, gdyby decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak, państwa zdaniem, powinno być zdefiniowane rażące naruszenie prawa, żeby nie było wątpliwości, że do takiego doszło przy wydawaniu decyzji?

PAWEŁ MAZURKIEWICZ

Definicji takiej nigdy nie było, i to nie jest problem tej ustawy. Mamy tu do czynienia z ogólnym zagadnieniem występującym w procedurze administracyjnej (czy to na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego, czy Ordynacji podatkowej) w postaci interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa".

Ja sobie nie wyobrażam stworzenia takiej ścisłej definicji. Tu niezbędne jest pozostawienie pola do interpretacji konkretnej sytuacji przez sąd.

DR JANUSZ FISZER

Połączenie tej ocenności stanu rażącego naruszenia prawa z sankcją finansową da na koniec bardzo niebezpieczną mieszankę.

TOMASZ SOKOLNICKI

Obawiam się, że taka regulacja może przynieść więcej negatywnych efektów niż ewentualnych korzyści. Już teraz obserwujemy, że najlepsi ludzie - dobrze wykształceni, z kilkuletnim stażem - odchodzą z administracji, często w poszukiwaniu lepszych zarobków. Jeżeli nie znajdziemy rozwiązań zapobiegających tym negatywnym zjawiskom, jednocześnie wprowadzając takie narzędzie, jak odpowiedzialność finansową za decyzje wydawane w warunkach niejednoznacznych przepisów, obawiam się, że za kilka lat sytuacja się znacznie pogorszy, co wpłynie negatywnie na sprawność działania administracji.

DR JANUSZ FISZER

Dziś podatnicy też mogą dochodzić odszkodowań za błędne decyzje organów państwa. Po co mnożyć kolejne regulacje?

TOMASZ SOKOLNICKI

Ważna jest też kultura działania administracji, zaufanie państwa do jego urzędników. Państwo i obywatele mają prawo wymagać od swoich urzędników, ale jednocześnie państwo musi dbać o swój aparat. Kompetentny urzędnik, który w dobrej wierze, w oparciu o swoją najlepszą wiedzę i przepisy, podejmuje decyzję, nie może obawiać się, że za kilka lat w przypadku np. zmiany linii orzecznictwa sądowego, zmiany interpretacji, pociągany będzie do odpowiedzialności za swoją decyzję, bo według wiedzy na dziś należało wydać wtedy inne rozstrzygnięcie - to może prowadzić wręcz do paraliżu decyzyjnego.

AGNIESZKA TAŁASIEWICZ

To jest kwestia zaufania do urzędników. Istotne jest stworzenie możliwości ufania w to, że urzędnicy działają zgodnie ze swoim przekonaniem i swoją najlepszą wiedzą. Dzisiejsza sytuacja tego zaufania nie buduje. Bardzo często w prowadzonych sprawach mamy do czynienia z rozmową na partnerskim poziomie, urzędnicy rozumieją nasze argumenty, rozumieją, jak wygląda sprawa, i w momencie kontaktu z urzędnikiem ma się świadomość, że negatywna decyzja to nie jest kwestia braku kwalifikacji, ale tego, że zmniejsza ona ryzyko popełniania błędu na korzyść podatnika. Jest po prostu decyzją ostrożnościową.

DR JANUSZ FISZER

Niestety, w Polsce jest niska kultura prawna w ogóle, niska kultura prawna funkcjonowania administracji państwowej i niska kultura prawna funkcjonowania parlamentu. Naprawa tej sytuacji to kwestia jeszcze długich lat.

PAWEŁ MAZURKIEWICZ

Ale jest lepiej niż kiedyś. Spójrzmy na kontakty z urzędnikami 12-15 lat temu. Dziś 90 proc. ludzi lub więcej w urzędach to fachowcy.

DR JANUSZ FISZER

To prawda, ale ile czasu potrwa istotne podniesienie jakości prawa i ogólnej kultury prawnej?

PAWEŁ MAZURKIEWICZ

Trend jest właściwy. Przez te kilkanaście lat bardzo dużo się zmieniło na lepsze. Idziemy w dobrym kierunku, tylko potrzeba systematycznego planu działań: podwyżek wynagrodzeń, szkoleń, być może poprawy kwestii socjalnych. Ostatnią rzeczą jest jednak łamanie kołem - na co zdaje się kłaść nacisk ten projekt.

Jaka kara dla urzędnika

Załóżmy, że ustawa o odpowiedzialności urzędników przejdzie przez ścieżkę legislacyjną i zacznie obowiązywać. Co można powiedzieć o przewidywanych karach dla urzędników?

PIOTR WÓJCIK

Przede wszystkim to nie jest kara - to ma być odszkodowanie za wyrządzoną szkodę. Z technicznego punktu widzenia, tak jak się ubezpiecza odpowiedzialność różnych osób, różnych podmiotów, osób wykonujących różnego rodzaju zawody, w tym również doradców i prawników, tak samo tutaj można sobie łatwo wyobrazić ochronę ubezpieczeniową. Pomińmy na chwilę kwestię stosowania tej odpowiedzialności, gdyż rzeczywiście omawiany projekt ustawy jest tak napisany, że dzisiaj trudno sobie wyobrazić, jak w praktyce miałaby ona działać. Natomiast jeśli chodzi o ubezpieczeniowy punkt widzenia, kwota 37 tys. zł jest na tyle mała, że niczego nie rozwiąże. Natomiast na pewno nie załatwia interesu potencjalnego poszkodowanego, dlatego że potencjalna szkoda może być wielokrotnie wyższa, można sobie dowolną liczbę zer do tej kwoty dopisać. Natomiast zakładając przez chwilę, że przyjmiemy za dobrą monetę intencje tej regulacji, że ona jest po to, żeby stworzyć dodatkową motywację dla urzędnika, by ten dołożył większej staranności przy wykonywaniu swoich obowiązków i stosowaniu prawa, to ja bym powiedział z perspektywy obywatela, a nie ubezpieczeniowca, że nie chcę, żeby się urzędnicy ubezpieczali, bo dokładnie ten efekt, który miałby być osiągnięty, czyli ta negatywna motywacja finansowa, a więc strach przed poniesieniem odpowiedzialności finansowej, zostałby tym pociągnięciem zniwelowany. Jeżeli ktoś inny niż urzędnik z własnej kieszeni miałby płacić składkę ubezpieczeniową, np. minister, mielibyśmy do czynienia z przekładaniem pieniędzy z jednej szuflady z napisem podatki do innej szuflady - odszkodowania.

KRZYSZTOF WASILEWSKI

Czy jako kierowcy unikamy wypadków tylko dlatego, że jesteśmy ubezpieczeni? Wydaje się, że nie, że tu powody są zupełnie inne.

PIOTR WÓJCIK

Zgoda - jednak za kierowcę nikt nie opłaca składki. W przeciwnym przypadku cel tej regulacji byłby zaprzepaszczony. Jeżeli ktoś uważa, że sankcja finansowa jest wystarczająca, jest dobrym narzędziem do tego, żeby kogoś zmotywować do lepszej pracy, to poprzez zawarcie ubezpieczenia i sfinansowanie go właśnie z kiesy publicznej, dokładnie ten efekt zniweczy.

KRZYSZTOF WASILEWSKI

Takie ubezpieczenia, o którym tu rozmawiamy, funkcjonują na świecie i to wśród takich krajów, jak np. Stany Zjednoczone, Wielka Brytania, Meksyk. Urzędnik powinien być wspierany doświadczeniem, wiedzą prawników, na które czasami nie byłby sobie w stanie pozwolić.

AGNIESZKA TAŁASIEWICZ

partner w Ernst & Young

@RY1@i02/2009/228/i02.2009.228.086.0004.001.jpg@RY2@

Agnieszka Tałasiewicz, partner w Ernst & Young

KRZYSZTOF WASILEWSKI

doradca zarządu Dom Brokerski Proges

@RY1@i02/2009/228/i02.2009.228.086.0004.002.jpg@RY2@

Krzysztof Wasilewski, doradca zarządu Dom Brokerski Proges

PAWEŁ MAZURKIEWICZ

partner w MDDP Doradztwo Podatkowe

@RY1@i02/2009/228/i02.2009.228.086.0004.003.jpg@RY2@

Paweł Mazurkiewicz, partner w MDDP Doradztwo Podatkowe

PIOTR WÓJCIK

dyrektor Departamentu Ubezpieczeń OC AXA

@RY1@i02/2009/228/i02.2009.228.086.0004.004.jpg@RY2@

Piotr Wójcik, dyrektor Departamentu Ubezpieczeń OC AXA

DR JANUSZ FISZER

partner w Kancelarii Prawnej White & Case i docent UW

@RY1@i02/2009/228/i02.2009.228.086.0004.005.jpg@RY2@

dr Janusz Fiszer, partner w Kancelarii Prawnej White & Case i docent UW

TOMASZ SOKOLNICKI

dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie

@RY1@i02/2009/228/i02.2009.228.086.0004.006.jpg@RY2@

Tomasz Sokolniki, dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie

Debatę prowadziła i notowała Ewa Matyszewska