Świadczenia Skarbu Państwa dla powiatu mają charakter publiczny

W sprawie, w której powiat dochodzi zwrotu od Skarbu Państwa kwot stanowiących jego dochód na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami niepotrąconych i przekazanych Skarbowi Państwa, droga sądowa jest niedopuszczalna.

Powiat dochodził kwoty 25 594,06 zł tytułem zwrotu niesłusznie zaniechanego potrącenia należnych 25 proc. z pobranej opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa. Oceniając powództwo, sąd wskazał, że kwota ta przysługuje powiatowi na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej u.g.n.). Stanowi ona część wpływów osiąganych z tytułu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej, a przekazana pozwanemu jest świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 410 par 2 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16 poz. 93 z późn.zm, dalej k.c.). Przekazanie na rzecz Skarbu Państwa kwoty wyższej niż wynikającej z art. 23 u.g.n. skutkuje więc koniecznością jej zwrotu stosownie do przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 405 i nast. k.c.). Pozwany Skarb Państwa wniósł apelację od tego wyroku, w której podniósł m.in. zarzut nieważności postępowania ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej. Sąd okręgowy, rozpatrując sprawę, powziął poważne wątpliwości prawne i poprosił o pomoc Sąd Najwyższy.

W ocenie Sądu Najwyższego udzielenie odpowiedzi na przedstawione zagadnienie wymaga rozstrzygnięcia, czy rozpoznawana sprawa ma charakter sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. nr 43, poz. 296 z późn. zm., dalej k.p.c), a jeśli tak, to czy przepisy nie przekazują jej do właściwości innych - niż sąd powszechny - organów (art. 2 par. 3 k.p.c.). Z art. 2 par. 1 i 3 k.p.c. wynika domniemanie dopuszczalności drogi sądowej dla rozpoznania sprawy cywilnej, a jej wyłączenie zależne jest od istnienia przepisu szczególnego, przekazującego rozpoznanie sprawy do właściwości innych organów i sądów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego ocena sprawy na tle art. 1 k.p.c. zależy od przedmiotu procesu i przytoczonego przez powoda stanu faktycznego. Te dwa elementy, konkretyzując stosunek prawny między stronami, kształtują charakter sprawy i tym samym nadają jej - lub odejmują - przymiot sprawy cywilnej.

Zgodnie z art. 23 ust. 3 u.g.n., od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 proc środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Środki stanowiące na podstawie art. 23 ust. 3 u.g.n. dochód powiatu są zgodnie z ustawą z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) środkami publicznymi, stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 8). To, że przychody powiatu stanowią w istocie świadczenia, których źródłem są stosunki cywilnoprawne, w ocenie sędziów nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru. Przysługują one powiatowi od Skarbu Państwa, a nie od strony stosunku cywilnoprawnego, która jest zobowiązana uiszczać opłaty na rzecz Skarbu Państwa. Oznacza to, że kwestie związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich dysponowaniem pozostają poza sferą stosunków cywilnoprawnych i są rozstrzygane na podstawie przepisów prawa publicznego w ramach systemu finansów publicznych.

Chociaż ustawa o finansach publicznych nie reguluje wprost trybu zwrotu należności odprowadzonej na rachunek budżetu państwa stanowiącej dochód jednostki samorządu terytorialnego, to jednak według jednoznacznego postanowienia art. 67 tej ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, a zatem także dotyczących pobieranych przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej zleconych odrębnymi ustawami i nieodprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 z późn. zm.). W ten sposób został przewidziany administracyjny tryb postępowania dla rozstrzygania spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych stanowiących dochód budżetów jednostek samorządu terytorialnego, w tym także do rozstrzygania o zwrocie przekazanych nienależnie do budżetu Skarbu Państwa kwot, które na podstawie art. 23 ust. 3 u.g.n. stanowią dochód powiatu.

z 13 lipca 2011 r., III CZP 35/11.

@RY1@i02/2011/250/i02.2011.250.08800080a.802.jpg@RY2@

Zygmunt Wielogórski, starosta siedlecki

Orzeczenie wydane przez Sąd Najwyższy w sposób jednoznaczny rozstrzyga występujące od czasu do czasu w praktyce wątpliwości związane z rozliczeniami pomiędzy powiatami a Skarbem Państwa za gospodarowanie publicznym zasobem nieruchomości. Obecnie nie może już budzić wątpliwości, że w tego typu sprawach sądem właściwym do dochodzenia ewentualnych należności jest tryb administracyjny. Potwierdzeniem słuszności rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego jest także wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z 24 listopada 2006 r. (II OSK 1313/06; orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym brak jest podstaw do przyjęcia, aby podmioty w sektorze finansów w związku z przekazywaniem należności z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami były jednocześnie względem siebie dłużnikami i wierzycielami oraz że każdy z nich mógłby potrącić swoją wierzytelność z wierzytelności drugiego. Pośrednio, co słusznie podkreślił Sąd Najwyższy, wskazuje na to też ustawa o finansach publicznych.