Otoczenie legislacyjne inwestycji

W ciągu ostatnich miesięcy Polska stała się gorącym punktem na światowej mapie zasobów naturalnych. Kwestia polskiego gazu łupkowego wywołuje skrajne emocje pośród profesjonalnych uczestników życia gospodarczego, polityków oraz, szeroko rzecz ujmując, społeczeństwa. Dyskusje koncentrują się wokół trzech podstawowych zagadnień: ochrony środowiska, infrastruktury oraz kwestii finansowych.

28 kwietnia 2011 r. uchwalono nową ustawę - prawo geologiczne i górnicze, a 9 czerwca 2011 r. Sejm przyjął większość poprawek Senatu do tej ustawy.

Najważniejsze kwestie związane z uchwaleniem prawa geologicznego i górniczego obejmują:

● wdrożenie przepisów dyrektywy węglowodorowej 94/92/WE w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów; udzielenie koncesji na działalność dotyczącą węglowodorów będzie poprzedzone przetargiem, w odróżnieniu od obowiązującego stanu prawnego, w którym przetargiem poprzedza się ustanowienie użytkowania górniczego;

● wprowadzenie nowego modelu własności złóż kopalin; katalog kopalin objętych własnością górniczą, których właścicielem jest Skarb Państwa, zawiera wymienione z nazwy kopaliny strategiczne, istotne dla rozwoju gospodarczego kraju, w tym bezpieczeństwa energetycznego; pozostałe kopaliny objęte są własnością gruntową;

● wprowadzenie regulacji w zakresie naprawiania szkód górniczych opierających się w większym stopniu na kodeksie cywilnym; o sposobie naprawienia szkody ma decydować wola poszkodowanego; wydłużono do 5 lat od dowiedzenia się o szkodzie, termin dochodzenia roszczeń przez poszkodowanych;

● uproszczenie prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie geologii i górnictwa m.in. poprzez zniesienie obowiązku uzyskania koncesji w zakresie poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin objętych własnością gruntową;

● ułatwienie gospodarowania środkami finansowymi np. w zakresie funduszu likwidacji zakładu górniczego;

● poprawienie stanu bezpieczeństwa w przemyśle wydobywczym (sprawy kwalifikacji, rzeczoznawstwa, ratownictwa górniczego oraz obowiązków przedsiębiorców);

● wzmocnienie instrumentów przeciwdziałających nielegalnej eksploatacji kopalin przez wsparcie finansowe zadań wykonywanych przez starostów oraz wyposażenie organów nadzoru górniczego w kompetencje do wstrzymywania nielegalnej eksploatacji kopalin.

Pomimo wielu dyskusji utrzymano dotychczasową zasadę podziału środków pochodzących z opłaty eksploatacyjnej w wysokości 60 proc. dla gmin i 40 proc. dla Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Ochrona środowiska w aspekcie wydobywania gazu łupkowego budzi wyjątkowe emocje. Nie ulega wątpliwości, że należy tu znaleźć rozsądny kompromis pozwalający na osiągnięcie strategicznego celu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego państwa z zachowaniem zasobów środowiskowych. Powinny być jak najszerzej zastosowane rozwiązania realizujące zasadę zrównoważonego rozwoju. Według jednego z praktyków, Maurice’a Stronga: "(...) zrównoważony rozwój tak naprawdę oznacza globalne zarządzanie środowiskiem - Earth Inc. - jak firmą: z kosztami, amortyzacją oraz utrzymywaniem w dobrym stanie. Innymi słowy, raczej utrzymywanie zasobów w całości niż podkopywanie naturalnego kapitału".

W Unii Europejskiej na poziomie poszczególnych państw członkowskich kwestia gazu łupkowego jest traktowana różnie. Np. Zgromadzenie Narodowe, niższa izba francuskiego parlamentu, postanowiło zakazać poszukiwania i eksploatacji złóż w łupkach, ale tylko przy wykorzystaniu metody szczelinowania hydraulicznego. Z kolei Izba Gmin, niższa izba brytyjskiego parlamentu, po półrocznych pracach uznała, iż eksploatacja łupków nie zagraża środowisku, jeśli jest prawidłowo prowadzona.

Na poziomie unijnym pojawiają się głosy, aby w ogóle zakazać technologii wydobywania gazu łupkowego, jakim jest szczelinowanie skał (np. José Bové, francuski działacz ruchu alterglobalistycznego, jeden z liderów Zielonych w Parlamencie Europejskim, oświadczył, że podczas spotkania z premierem Polski Donaldem Tuskiem w Warszawie przekazał mu postulat zakazania w całej Unii szczelinowania skał, jak to się stało we Francji).

Wydaje się, że zarówno od strony regulacyjnej, proceduralnej, jak i zorganizowania służb nadzorczych oraz inspekcji środowiskowej jesteśmy dobrze przygotowani do kontynuowania prac rozpoznawczych, jak i wydobywania gazu łupkowego. Odrębną kwestią jest jednak percepcja społeczna tego zjawiska oraz postawa organizacji ekologicznych.

Należy zwrócić uwagę, że organizacje ekologiczne mają prawo do uczestniczenia w postępowaniach dotyczących wydawania decyzji środowiskowych (a takie decyzje dotyczą również prac związanych z gazem łupkowym) na prawach strony.

Oznacza to m.in., że mają prawo do wniesienia odwołania od decyzji oraz że służy im skarga do sądu administracyjnego od takich decyzji. Mając to na względzie oraz tak mocną pozycję organizacji ekologicznych w procedurze środowiskowo-administracyjnej, zarówno przedsiębiorcy zaangażowani (obecnie) w poszukiwania gazu łupkowego, jak i przedstawiciele organów środowiskowych powinni wypracować wspólny, czytelny i przejrzysty przekaz w zakresie potencjalnych zagrożeń środowiskowych oraz sposobów ich minimalizowania. Wypracowanie takiego stanowiska ułatwi oraz przyspieszy procedowanie wniosków w zakresie decyzji środowiskowych.

Jak wynika z wypowiedzi przedstawicieli sektora gazowego, sukces gazu łupkowego w Polsce zależy w dużej mierze od budowy odpowiedniej infrastruktury.

Wąskim gardłem tworzenia infrastruktury przesyłowej jest możliwość zapewnienia tytułu prawnego do nieruchomości, przez które infrastruktura przesyłowa miałaby przejść. W praktyce jedynym instrumentem prawnym pozwalającym na jej lokalizację jest służebność przesyłu.

Służebność przesyłu określa zakres, w jakim przedsiębiorca przesyłowy może korzystać z cudzej nieruchomości, na której znajdują się (lub mają się znajdować) jego urządzenia przesyłowe - wszelkie konstrukcje i instalacje tworzące linie do doprowadzania i odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia o podobnym przeznaczeniu. Służebność przesyłu może być ustanowiona w drodze umowy albo sądownie.

Niestety, pomimo nadziei związanych z tą instytucją, nie zapewnia ona sprawnego oraz niezwłocznego pozyskiwania praw do gruntu. Barierami są wysokie oczekiwania właścicieli nieruchomości w zakresie wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności oraz, w przypadku jej ustanawiania na drodze sądowej, przewlekłość postępowania.

Proponowanym instrumentem mającym usprawnić pozyskiwanie praw do gruntów jest projekt ustawy o korytarzach przesyłowych. Niestety, prace nad tym projektem nie zostały zakończone i nie wiadomo, kiedy i w jakim kształcie projekt ten zostanie przyjęty. Nie ulega jednak wątpliwości, że rozwiązanie kwestii pozyskiwania praw do gruntu jest jedną z kluczowych dla osiągnięcia sukcesu.

W wielu wypowiedziach podkreśla się, że uzyskiwanie gazu ziemnego z łupków może nie być ani proste, ani tanie. Zwraca się uwagę, że właściciele działek, na których będzie wydobywany gaz łupkowy, mają szansę na spore pieniądze. Nie jest ustalone, jak będą kształtować się podatki czy też inne opłaty publicznoprawne związane z ewentualnym wydobywaniem gazu łupkowego.

Dodatkowym istotnym czynnikiem jest to, iż oprócz wynagrodzenia z tytułu koncesji przedsiębiorcy będą zobowiązani do uiszczenia wynagrodzenia z tytułu użytkowania górniczego. Wynagrodzenie z tytułu ustanowienia użytkowania górniczego - przedmiot umowy: w umowie określa się wynagrodzenie z tytułu ustanowienia użytkowania górniczego i sposób jego zapłaty.

Brak wyraźnych wskazań co do poziomu obciążeń finansowych dotyczących przedsiębiorców zaangażowanych w poszukiwanie gazu łupkowego, a w wyniku tego zamierzających komercyjnie wydobywać gaz łupkowy, utrudnia podejmowanie decyzji w zakresie prowadzenia, rozmiarów oraz tempa prac. Wydaje się, że powoli zbliża się czas na zaadresowanie tych kwestii poprzez przekazanie wyraźnego stanowiska rządowego (jako plan minimum), a najlepiej w drodze ustawowej.

Gaz łupkowy jest czynnikiem, który może wiele zmienić w zakresie bezpieczeństwa energetycznego Polski oraz przyczynić się do zrównoważonego rozwoju. Wydaje się, że wszystkie osoby zainteresowane poszukiwaniem oraz wydobywaniem gazu łupkowego są w sytuacji win-win. Należy jednak jak najszybciej oraz jak najbardziej efektywnie zaadresować wskazane powyżej kwestie związanie z ochroną środowiska, infrastruktury przesyłowej oraz kwestie finansowe. Jak można zauważyć: "Idea nie czyni cię bogatym, jej prawidłowe wdrożenie jest tym, co uczyni cię bogatym" (Thomas Alva Edison).

@RY1@i02/2011/129/i02.2011.129.050.003a.001.jpg@RY2@

Fot. Artut Chmielewski

R. Adam Kozłowski, radca prawny Norton Rose