Inwestor nie może być karany za niekompetencję urzędników

Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie oraz postanowienie o nałożeniu kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, mają samodzielny byt w obrocie prawnym. Z tych też powodów organy nadzoru budowlanego nie są zwolnione od oceny, czy wadliwe działania organów architektoniczno-budowlanych nie mają wpływu na zachowania inwestora i tym samym na zasadność wymierzenia kary w trybie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego.

W trakcie kontroli hali magazynowej należącej do spółki wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego ustalił, że jest ona użytkowana bez wymaganej decyzji. Wobec tego na podstawie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego wymierzono spółce karę pieniężną. Po rozpoznaniu zażalenia spółki Główny inspektor nadzoru budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne oraz argumentację prawną przedstawioną w postanowieniu organu I instancji, stwierdzając, że kara została prawidłowo wymierzona. Podniósł także, że wprawdzie w decyzji wojewody o pozwoleniu na budowę przedmiotowego magazynu błędnie pouczono inwestora o obowiązku zawiadomienia właściwego organu, pomimo treści art. 55 pkt 1 prawa budowlanego, to inwestor prawidłowo złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie. Zdaniem organu udzielenie błędnej informacji w powyższym zakresie nie ma istotnego znaczenia dla sprawy wobec faktu, że inwestor świadomy wymogów obowiązującego prawa złożył wymagany wniosek, przy czym, również świadomy prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przystąpił do użytkowania nielegalnie.

Na skutek skargi spółki WSA uchylił zaskarżone postanowienie. Zdaniem sądu I instancji spółka zbudowała halę magazynową na podstawie decyzji wojewody o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, w której organ ten pouczył skarżącą o obowiązku zawiadomienia właściwego organu, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, o zakończeniu budowy. Sąd I instancji stwierdził, iż wojewoda udzielił pouczenia spółce wbrew treści art. 55 pkt 1 prawa budowlanego, gdyż na wzniesienie hali magazynowej inwestor zobowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie (obiekt należał do kategorii XVIII, wymienionej w załączniku do ustawy - Prawo budowlane). WSA nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że błędne pouczenie strony w powyższym zakresie nie ma istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Organ powinien mieć na uwadze, że wyrażona w art. 9 k.p.a. zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej uznawana jest za jeden z istotnych czynników wpływających na umacnianie zasady praworządności w działaniach administracji publicznej, stanowiący równocześnie ważny element realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wymienionej w art. 8 k.p.a. W sytuacji udzielenia stronie przez organ błędnej informacji, zachowanie się strony zgodnie z taką informacją nie może powodować dla niej ujemnych skutków. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu. Uznał, że wbrew twierdzeniom kasatora istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy nie są informacje na druku decyzji, które odnoszą się do wszystkich rodzajów decyzji, gdyż aby były dla strony wiążące w konkretnej sprawie, winny być w należyty sposób zaznaczone. Istotne jest to, co sąd I instancji trafnie podniósł, że wadliwe pouczenie zawarto w samym rozstrzygnięciu wojewody o pozwoleniu na budowę. NSA uznał za zasadne twierdzenie sądu I instancji, że w kontrolowanej przez niego sprawie doszło do naruszenia zasady ogólnej wyrażonej w art. 9 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organy administracji państwowej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjny, NSA podał, że nie jest dopuszczalne, aby uchybienia w działaniach jednego organu administracji publicznej skutkowały nakładaniem przez inny organ określonych obowiązków, a ściślej kar finansowych, na dany podmiot. NSA stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do sytuacji, w której na skutek wadliwego rozstrzygnięcia organu architektoniczno-budowlanego (wojewody) organy nadzoru budowlanego uznały, że należy ukarać inwestora, który winien znać w ocenie organów nadzoru budowlanego przepisy prawa. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie oraz postanowienie o nałożeniu kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, mają samodzielny byt w obrocie prawnym, z tych też powodów organy nadzoru budowlanego nie są zwolnione od oceny, czy wadliwe działania organów architektoniczno-budowlanych, nie mają wpływu na zachowania inwestora i tym samym na zasadność wymierzenia kary w trybie art. 57 ust.7 prawa budowlanego.

asystent sędziego NSA

Omówione wyżej orzeczenie porusza kwestie związane ze skutkami błędnych pouczeń stron postępowania przez organy administracji publicznej. Powinność informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki w związku z toczącym się postępowaniem oraz konieczność prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do organów państwa, są sformułowane w ogólnych zasadach postępowania administracyjnego (art. 8 i 9 k.p.a.). W powyższym wyroku NSA uznał, że uchybienia w działaniu organów - w tym zakresie - w jednym postępowaniu mogą wywierać skutki także w innym postępowaniu. Należy zauważyć, że w demokratycznym państwie prawa nie może być tak, że nałożenie kary na stronę postępowania było konsekwencją błędnego działania organu administracji publicznej. Z punktu widzenia obywatela administracja publiczna stanowi pewien zharmonizowany system. Oczekuje on więc konsekwentnego działania, które w żadnym razie nie może polegać na nakładaniu na niego kar w sytuacji wcześniejszych zapewnień o braku podstaw do penalizowania określonego zachowania.