Ustawa okołobudżetowa znów sporządzona niezgodnie z zasadami

Uchwalona przez Sejm ustawa okołobudżetowa narusza zasady rzetelnej legislacji. Wiedzą o tym wszyscy - rząd, Sejm i Senat, jednak opinie parlamentarnych legislatorów są pomijane.

Chodzi o ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej, która 28 i 29 listopada zostanie rozpatrzona przez Senat. To już trzecia taka ustawa w ostatnich latach.

Z opinii Biura Legislacyjnego Senatu wynika, że narusza ona zasady techniki prawodawczej. Podpisał je dziesięć lat temu prezes Rady Ministrów, wydając stosowne rozporządzenie. Według legislatorów zasady wymagają, aby ustawa w sposób unikalny informowała o jej treści, a więc w nazwie powinno być dodane, że chodzi o rok 2013 - bo jest to ustawa związana z realizacją budżetu na ten właśnie rok. Oprócz tego z ustawą okołobudżetową związanych jest wiele epizodycznych przepisów, które po upływie roku będą mieć charakter historyczny. Nie wszystkie też ustawy zmieniane ustawą okołobudżetową dotyczą tylko realizacji wydatków państwa na rok 2013. Przepisy epizodyczne powinny znaleźć się na końcu ustawy okołobudżetowej. Te same błędy w związku z taką ustawą powtarzane są już od trzech lat.

Senacka Komisja Budżetu i Finansów Publicznych, która zajmowała się ustawą w zeszłym tygodniu, zarekomendowała jednak przyjęcie jej bez żadnych poprawek.

Przewodniczący komisji senator Kazimierz Kleina przyznał, że ma świadomość błędów legislacyjnych, ale na wprowadzenie zmian nie ma już czasu. Wymagałoby to przebudowania całej ustawy. Jego zdaniem w przyszłym roku taka ustawa powstanie, więc opinie legislatorów trzeba wziąć pod uwagę.

Wiceminister finansów Hanna Majszczyk na posiedzeniu senackiej komisji przyznała, że w praktyce trudno jest uwzględnić wszystkie uwagi. Na przykład niełatwo będzie zmienić nazwę takiej ustawy, aktualizując ją do konkretnego roku kalendarzowego. Niemożliwe jest również przeniesienie zmienianych ustaw do przepisów końcowych, ponieważ cała ustawa składałaby się wtedy z przepisów końcowych.

Czy rzeczywiście napisanie ustawy okołobudżetowej jest tak trudne, a jej specyfika usprawiedliwia łamanie zasad techniki prawodawczej?

Zdaniem dr. Rafała Dowgiera, adiunkta w Katedrze Prawa Podatkowego Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, trudno uznać, że zasady te są łamane z premedytacją. Trudno też zakładać złą wolę osób odpowiedzialnych za projekty. Raczej wynika to z corocznej biegunki legislacyjnej.

Według niego należałoby raczej uporządkować i lepiej zorganizować proces legislacyjny, co mogłoby prowadzić do szerszego przestrzegania techniki prawodawczej. Podkreśla również, że proces legislacyjny jest tak skonstruowany, że chcąc przestrzegać np. norm związanych z vacatio legis, nabiera on takiego przyspieszenia, że w sposób mniej lub bardziej nieświadomy łamie się zasady.

Tegoroczny projekt ustawy okołobudżetowej wpłynął do Sejmu dopiero 18 października.

Profesor dr hab. Marek Chmaj z Kancelarii Radcowskiej Chmaj i Wspólnicy wskazuje, że konstytucja wymaga od prawodawcy dochowania zasady przyzwoitej legislacji. Zgodnie z nią przepisy powinny być formułowane w sposób przejrzysty, a ustawy zrozumiałe dla wszystkich. Jest to wymóg bezwzględny. Treść oraz sposób sformułowania tegorocznej ustawy przeczą tej zasadzie.

Dodaje, że nawet tak specyficzne regulacje jak ustawy okołobudżetowe nie mogą być traktowane wyjątkowo. W razie stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności ustawy z konstytucją ustawa traci moc obowiązującą.

- Uchwalenie przez Sejm ustawy, o której z góry wiadomo, że jest niekonstytucyjna, jest działaniem niecelowym i nieznajdującym uzasadnienia w żadnych możliwych trudnościach, na które powołuje się ustawodawca w związku ze specyfiką ustaw okołobudżetowych - podkreśla prof. Marek Chmaj.

Zeszłoroczna ustawa okołobudżetowa została zaskarżona do TK, w tym pod kątem naruszenia zasad rzetelnej legislacji (rozprawa odbędzie się 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12). Z obecną ustawą może być podobnie.

Przemysław Molik

przemyslaw.molik@infor.pl