Rynek recyklingu odpadów niebezpiecznych. Nowe regulacje prawne przyczynią się do powstania niekontrolowanej szarej strefy

Jakie konsekwencje przyniosą nowe regulacje prawne w zakresie gospodarki odpadami?

Można mówić o prawdziwej rewolucji w gospodarce odpadami komunalnymi, ponieważ po raz pierwszy gminy będą mogły decydować o swoich odpadach, a do 1 stycznia 2012 r. nie były właścicielami swoich odpadów, mimo że do zadań własnych gminy zaliczano gospodarkę odpadami. Takimi właścicielami były firmy. Z kolei od 1 stycznia 2012 r. gminy mogą dysponować swoimi odpadami, korzystając z całego mechanizmu przetargów, na których będą wybierane firmy do przejmowania tych odpadów komunalnych zgodnie z przepisami. Następnie w regionalnych zakładach przekształcania odpadów będą później przerabiane. Nowe przepisy wprowadziły wymóg segregacji odpadów i określiły hierarchię gospodarki nimi. Za najgorsze rozwiązanie uznały pasywne unieszkodliwianie przez ich składowanie.

Dlatego należy zagospodarowywać je przez recykling bądź stosować metody termiczne, które prowadzą do odzyskania niektórych elementów z tych odpadów. Stosowanie metod termicznych prowadzi bowiem do odzysku, a nie do recyklingu. W tym procesie stosuje się też unieszkodliwianie przez metody termiczne, a dopiero na końcu unieszkodliwianie przez składowanie.

W Polsce w większości przypadków do tej pory stosowano unieszkodliwianie przez składowanie, więc przyjęcie innych metod z punktu widzenia legislacji jest, a jak będzie w praktyce, to się dopiero okaże.

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadziła rozwiązania, które do tej pory nie były w Polsce wykorzystywane. Możemy więc opierać się tylko na doświadczeniach zagranicznych. Ale już teraz wiadomo, że na pewno nie będą one tanie.

Gminy mają półtora roku na wdrożenie nowego systemu. Trwa tam dyskusja na temat tego, ile pieniędzy trzeba przeznaczyć na podatek śmieciowy. Ścierają się dwie tendencje: pokryć wszystkie wydatki w ramach podatku śmieciowego, czy tylko niektóre.

Kto powinien sortować odpady komunalne: zakłady komunalne czy firmy z rynku?

Nie unikniemy sortowania, bo nie wolno wprowadzać zmieszanych odpadów na składowisko. Wymierzana jest za to opłata marszałkowska. Gdy chcemy zmniejszać koszty, to trzeba przyjąć jakąś formę segregacji.

Uważam, że np. nie ma sensu wprowadzać metody termicznej przy segregacji gruzu lub szkła. W dodatku każda metoda termiczna obecnie stosowana rozpoczyna się od wstępnej segregacji, a jej rezultat jest podobny - moim zdaniem - do uzyskanego przy stosowaniu paliwa alternatywnego.

Nadal głównym odbiorcą RDF są cementownie, pobierają ok. 900 tysięcy ton w skali roku, a chciałyby otrzymywać nawet ok. 2 milionów ton. Oczekują na materiał od 18 tysięcy kilodżuli na 1 kg wzwyż, o ograniczonej wilgotności. Mają takie piece, w których wszystko można spalić, a popiół wchodzi w strukturę klinkieru, natomiast oczyszczanie spalin jest tak sprawne, że spełnia ostrzejsze normy środowiskowe dla zakładu gospodarki odpadami. Cementownie mają status zakładów gospodarki odpadami.

Produkcja powinna się jednak opłacać, z samego odpadu komunalnego nie da się zrobić paliwa spełniającego wymogi, jakie stawiają cementownie, i dlatego dodaje do nich jeszcze odpady przemysłowe, np. tworzywa sztuczne: polietylen, poliprotylen, ponieważ mają one wysokie wartości opałowe nawet do ok. 40 tysięcy kilodżuli na 1 kg. Wymieszanie tych odpadów daje produkt, który satysfakcjonuje cementownie.

Obowiązkiem gminy jest zapewnić odbiór odpadów niebezpiecznych, np. farb, termometrów rtęciowych. Ale mieszkańcy wielu gmin nie znają nawet adresu takiego punktu, do którego mogliby je odstawić, i dlatego dodają je do zmieszanych odpadów komunalnych.

Co do rewolucji śmieciowej, przewiduje ona m.in. odejście od systemu polegającego na tym, że każdy - jako osoba lub firma - będzie zawierał umowę z prywatnym przedsiębiorcą odbierającym od niego odpady, najczęściej zmieszane. Dlatego samorządy nie brały pieniędzy pochodzących z UE na budowę obiektów przeznaczonych na wyselekcjonowane odpady.

Stowarzyszenie Ekologiczne i Zieloni tłumaczą, że przede wszystkim należy unikać powstawania odpadów i dlatego już projektanci powinni tworzyć taką konstrukcję produktu, aby unikać powstawania odpadów np. eliminować liczbę opakowań przeznaczonych dla jednego produktu.

Niektóre gminy nie potrafią sobie radzić np. z wyselekcjonowaniem odpadów wówczas, gdy w sezonie turystycznym znacznie powiększa się liczba mieszkańców. Są jednak i takie gminy np. Baranów, w których od początku 2012 roku przepisy ustawy zaczęły już działać. Opracowano taryfikator kosztów odbioru śmieci wyliczony od osoby i od pojemnika zmieszanych oraz wyselekcjonowanych odpadów od szkła po metale, wybrano w przetargu firmę obsługującą system. Po sześciu miesiącach odbioru śmieci na takich zasadach wyliczono, że system zafunkcjonował, bo odzysk wyselekcjonowanych odpadów zwiększył się o 100 proc.

Recykling baterii i akumulatorów

Projekt ustawy o zmianie ustawy o bateriach i akumulatorach obniża wymagania w zakresie recyklingu baterii i akumulatorów. Wystarczy, aby zakład usunął tylko kwas siarkowy ze zużytego akumulatora, czyli prowadził bardzo proste działania, które może każdy wykonać.

Wprowadzenie w życie projektowanych przepisów zmieni cały system recyklingu zużytych akumulatorów kwasowo-ołowiowych. W dodatku w pierwotnej wersji projektu ustawy w ogóle nie odniesiono się do proponowanych zmian w tym istotnym zakresie. Takie działanie stanowi niewątpliwie naruszenie zasad techniki prawodawczej.

W obecnym projekcie ustawy, który trafił do uzgodnień międzyresortowych uzasadniono wprowadzenie tej zmiany, ale np. w ocenie skutków regulacji nie ma o tym jakiejkolwiek wzmianki. To oznacza, że resort nie przeprowadził analizy wpływu tych zmian na cały sektor.

W praktyce różnie bywa, jeśli chodzi o stosowanie tych przepisów przez właściwe organy. Z praktyki wiem, że im niższej rangi organ, tym gorzej stosowane są przepisy, bo lekceważy się pewne problemy albo wręcz nie radzi sobie z nimi.

Można też zauważyć rozbieżność w proponowanych przepisach, bo z jednej strony wskazuje się, że można utworzyć zakłady przetwarzania, które zajmą się tylko usuwaniem elektrolitów, tj. kwasu siarkowego z akumulatora lub rozdziałem akumulatorów na frakcje, aby je następnie przekazać innym posiadaczom odpadów w celu dalszego przetwarzania.

Natomiast z drugiej strony nie idą zmiany np. w kierunku pozwolenia zintegrowanego. Na gruncie tych projektowanych przepisów występują więc duże niespójności: dopuszcza się funkcjonowanie zakładów przetwarzania, które zajmą się np. tylko usuwaniem kwasu siarkowego, i wymaga się od nich uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Projekt nie jest więc dopracowany.

W projekcie ustawy o zmianie ustawy o bateriach i akumulatorach podnosi się sprawę uszczelnienia funkcjonowania systemu oraz zapobiegania działaniom niepożądanym dla środowiska. Wprowadzenie zaś zapisu, który zmienia warunki funkcjonowania przedsiębiorców i wprowadza bardzo minimalne wymagania w tym zakresie, nie uszczelni systemu. Tego typu zmiany są sprzyjające szarej strefie. Idą w kierunku podobnym to tego, jaki obecnie funkcjonuje w systemie gospodarki elektrośmieciami, gdzie występuje rozdrobnienie systemu gospodarki odpadami, a w szczególności zakładów przetwarzania, których jest bardzo dużo.

W raporcie Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska z 2012 r. o funkcjonowaniu systemu gospodarki zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym podkreślono, że większość tych zakładów dopuszcza się nieprawidłowości przede wszystkim błędów w sprawozdawczości i posługiwania się tzw. lewymi kwitami.

Tak znaczące rozdrobnienie zakładów sprzyja temu, że trudniej skontrolować ich funkcjonowanie.

Są przepisy o odpadach, opakowaniach, akumulatorach, wycofanych pojazdach z eksploatacji, o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym i każdy z nich przewiduje prowadzenie systematycznej kontroli przez GIOŚ i WIOŚ. Resort chciał wprowadzić tzw. małą ustawę o inspekcji ochrony środowiska i usunąć pewną niekonsekwencję, że minister zatrudnia ludzi w wojewódzkich inspekcjach ochrony środowiska, płaci im wojewoda, ale nie udało się. Taka sytuacja może spowodować niekonsekwentność podejmowanych decyzji. Inne są oczekiwania GIOŚ niż wojewody, który może nie chcieć szkodzić podmiotowi.

Nawet gdy zostanie opracowany bardzo dobry system prawny, a nie będzie możliwości skutecznego wyegzekwowania tych przepisów, to wówczas nie osiągnie się żadnych efektów.

Artykuł 63 ust. 2 ustawy o akumulatorach stanowi wyraźnie, że w jednym zakładzie powinien przebiegać cały proces rozkładania na elementy akumulatora. Uważam, że sam akumulator w całości nie jest groźny, natomiast niektóre jego elementy po rozłożeniu stają się groźne, np. pasta ołowiowa, kwas siarkowy, PCV po spaleniu (bo chlor pójdzie w atmosferę). Dopiero po jego podzieleniu pojawia się więc kilka elementów niebezpiecznych.

Obecnie wszystkie prace przy zużytym akumulatorze prowadzone są w jednym zakładzie i dlatego ich proces oddziaływania na środowisko jest opanowany. W dodatku prace prowadzone są tylko w trzech przedsiębiorstwach w Polsce: dwóch na Śląsku i w jednym w województwie warmińsko-mazurskim.

System ten jest wydolny, bo zbiórka i przetwarzanie akumulatorów wynosi 100 proc., w dodatku trzy przedsiębiorstwa można łatwo skontrolować. Natomiast po podziale ich w sposób przewidziany w nowej propozycji art. 63 ust. 2 nie będzie obowiązku przetwarzania całego akumulatora w jednej firmie.

Na rynku pojawi się więcej przedsiębiorców, którzy mogą zająć się takim recyklingiem fragmentów akumulatorów, więc trudno je będzie skontrolować, ich działanie i sprawozdawczość. W dodatku niektóre z nich upadną. Dlatego przygotowywana przez te firmy sprawozdawczość będzie znacznie gorsza niż obecnie. Uważam, że mogą się nawet pojawić takie firmy, które mając zezwolenie na gospodarkę materiałami niebezpiecznymi, mogą wprowadzać na rynek ołów i pastę ołowiową z niewiadomych źródeł, a gospodarki kwasem siarkowym w ogóle nie opanujemy.

W dodatku dyrektywa nr 2006/76 mówi, że system powinien działać w taki sposób, aby był optymalny i pozwolił unikać transportu. Chodzi tu nie tylko o transport całych akumulatorów, ale oddzielnie np. pasty ołowiowej, ołowiu i kwasu siarkowego. Nie ma tylu samochodów przeznaczonych do transportu odpadów niebezpiecznych. Spowoduje to, że wielu małych przedsiębiorców będzie samodzielnie przewozić je w bagażnikach samochodów do tego nie przystosowanych. A co będzie, gdy zdarzy się wypadek?

Elektrolit akumulatora zawiera oprócz kwasu siarkowego także inne toksyczne metale nieżelazne. Dlatego istotną sprawą jest zapewnienie bezpieczeństwa recyklingu.

Z każdą działalnością gospodarczą wiąże się ryzyko, ale przyjmując przygotowywane rozwiązanie prawne, to ryzyko rozszerzamy do granic niekontrowalności. Czerwcowe rozporządzenie Komisji Europejskiej określa, w jaki sposób dokumentować osiągnięcie wymaganej przez dyrektywę o bateriach i akumulatorach wydajności recyklingu. Jestem przekonany, że w razie takiego rozproszenia procesu przetwarzania akumulatorów i baterii nie będziemy w stanie w sposób prawidłowy stosować tego rozporządzenia. Wymaga to pewnych umiejętności technicznych i technologicznych. Na oprezykład każdy przetwarzający powinien na samym początku określić skład tych materiałów. To nie jest zagadnienie proste. Jest również szereg innych wymagań wynikających z dyrektywy o emisjach przemysłowych, a szczególnie konieczność przestrzegania limitów emisyjnych związanych ze stosowaniem najlepszych dostępnych technik. Dokumenty referencyjne tych technik są obecnie nowelizowane, przede wszystkim po to, aby informacje o technikach i związanych z nimi emisjach mogły być stosowane jako element prawa środowiskowego, tak jak to nakazuje dyrektywa o emisjach przemysłowych. Zapisy tych nowych dokumentów referencyjnych na pewno nie pójdą w kierunku liberalizacji.

Czy moce przerobowe dla akumulatorów są wystarczające

Te trzy firmy zajmują się akumulatorami kwasowo-ołowiowymi i przemysłowymi, czyli typem najbardziej powszechnym. Oprócz nich na rynku funkcjonują też zakłady, które zajmują się innymi akumulatorami. Na rynku są wystarczające moce przerobowe dla akumulatorów kwasowo-ołowiowych, a nawet jest ich za dużo. Dlatego przygotowywane przepisy mają stanowić dostosowanie polskiego prawa do europejskiego. I to jest prawda.

Artykuł 13 tej dyrektywy z 2006, stanowi, że zastosowane technologie powinny być technologiami batowskimi czyli o najlepszej dostępnej technice (BAT). A przecież taką technologią nie będzie rozcięcie akumulatora za pomocą piły. Zrobiliśmy w Polsce krok w tył, bo odstępując od technologii batowskiej, odstąpiliśmy również od optymalnego rozwiązania.

Resort podnosi, że zmieniając przepisy, nawiąże do dyrektywy 2006/66/WE. Obecny stan prawny jest zgodny z tą dyrektywą. Trzeba pamiętać, że dyrektywa wprowadza minimalne wymagania, a państwa członkowskie mogą w sposób uznaniowy wprowadzić np. surowsze wymogi. Polska z tego skorzystała w ustawie o akumulatorach. Wprowadziła wprawdzie wyższe wymagania, ale korzystne dla środowiska. Teraz próbuje się obniżyć te wymagania. Dlaczego? Na pewno nie z powodu aspektów środowiskowych.

Dziwne jest, że nie uzasadniono, dlaczego te wymagania mają zostać obniżone. A skala zjawiska jest duża, bo tylko w 2010 r. wprowadzono na rynek 95 ton łącznie wszystkich akumulatorów.

Nie chodzi o to, aby w obrocie funkcjonowały tylko trzy zakłady, może być ich więcej, ale centralizacja jest konieczna. Nie można przetwarzania puścić na żywioł i powierzyć go małym zakładom, które będą działały w sposób niekontrolowany i np. elektrolit wpuszczą do gleby lub strumyka. Uważam, że resort powinien wytłumaczyć się z tego przepisu, uzasadnić go albo się z niego wycofać.

Jeżeli przedsiębiorca rozłoży akumulator na kawałki, to wyciągnie z niego nie tylko płyty ołowiane i polipropylen, ale również inne elementy np. PCV. Najłatwiej jest wyjąć płyty zawierające ołów, tym bardziej że na odzyskaniu ich można najwięcej zarobić. Łatwo sprzeda się też polipropylen. W procesie rozbiórki akumulatora najbardziej opłaca się odzyskanie tylko obu tych elementów. Natomiast zagospodarowanie PCV i neutralizacja kwasu siarkowego nie opłacają się, bo trzeba zainwestować np. w stworzenie węzła technicznego do spalania PCV i oczyszczania gazów odlotowych oraz składowiska do zdeponowania tworzyw sztucznych, a to wiąże się z poniesieniem olbrzymich kosztów. Ale np. PCV i polichlorek winylu są trudne do przetworzenia.

Firmy, które rozbijają akumulatory tylko po to, aby odzyskać ołów, najczęściej wyrzucą PCV. Pasta ołowiowa to mieszanka siarczanów i tlenków, po wysuszeniu występuje w formie proszku i dlatego bardzo łatwo skazić nią środowisko. Kwasu siarkowego nie da się zregenerować, można go tylko zneutralizować, dodając zasady albo węglan wapnia.

Gdy akumulatorem zajmuje się tylko jeden przedsiębiorca, to wykona on zarówno rzeczy opłacalne, jak i nieopłacalne. Natomiast w razie podziału procesu na części to będzie kładziony nacisk na to, aby wydobywać z akumulatora tylko ołów i polipropylen.

Od 1 stycznia 2013 r. nie będzie już obowiązku notyfikacji handlu odpadami wewnątrz UE. Spowoduje to, że przemieszczanie tych materiałów będzie łatwiejsze. Jest to kolejna okoliczność, która będzie sprzyjała prowadzeniu tej działalności.

Chcę też poruszyć aspekt sanitarny, czyli możliwości skażenia ołowiem okolic zakładów przetwarzających akumulatory ołowiowe. Pamiętam czasy, gdy poziom ołowiu we krwi, szczególnie u młodych ludzi mieszkających w pobliżu niektórych hut metali nieżelaznych, był bardzo wysoki. Likwidowanie tego zagrożenia trwało wiele lat i wymagało znacznych środków finansowych. Czy teraz chcemy doprowadzić do tego, aby taka sytuacja zdrowotna u ludzi mieszkających w pobliżu zakładów przetwarzania powtórzyła się tylko w imię konkurencyjności?

W tych trzech zakładach, o których mówimy, oprócz urządzeń zapobiegających emisjom funkcjonują też na wysokim poziomie rozwiązania zabezpieczające zdrowie pracowników, np. sprzęt ochrony osobistej, systematyczne kontrole ochrony zdrowia, system postępowania z ludźmi, u których stwierdzono skażenie organizmu. Jest to drogi system. Nie wyobrażam sobie, aby mała firma zajmująca się przetwarzaniem niewielkiej ilości akumulatorów chciała ponosić takie koszty. Trzeba też pamiętać, że rynek przetwarzania akumulatorów nie jest nieograniczony, bo to tylko 100 tysięcy ton.

Z mojego doświadczenia wynika, że średni w skali europejskiej zakład produkuje ze złomu akumulatorowo-ołowiowego ok. 30 tysięcy ton ołowiu rocznie. Tzn., że przetwarza ok. 50 tysięcy ton akumulatorów. Czyli polski rynek dostarczy złomu tylko dla tych trzech firm. Jest więc na nim miejsce tylko jednocześnie dla tych trzech recyklerów, aby mogli prowadzić działalność w sposób bezpieczny środowiskowo i uzasadniony ekonomicznie.

Nie ma odpadów, tylko surowce wtórne, które czekają na swoją technologię. Zmierzam więc do tego, że każda nowa ustawa, która wydzieliła się z ustawy o opłacie produktowej przejmowała trochę doświadczeń z poprzedniej, ale w każdej zawarta jest egzekucja prawa, która w tym kraju nie do końca funkcjonuje. W marcu 2013 r. odbędzie się Pierwszy Ogólnopolski Kongres Recyklingu, będziemy mówić m.in. o szarej strefie.

Którą wersję ustawy utrzymać: dotychczasową czy nową?

Jeśli utrzymać starą ustawę, to trzeba zmienić w przepisie zakład na przedsiębiorstwo, bo to utrudnia pracę przedsiębiorcy. Gdy będziemy w ustawie używać pojęcia "zakład", to oznaczać to będzie obowiązek dokonywania wszystkich procesów w jednym zakładzie, nawet gdy firma jest wielozakładowa. Można też zrezygnować z nałożenia na przedsiębiorcę obowiązku, aby przerabiał również polipropylen, bo jest on bezpieczny i zawsze znajdzie się na niego nabywca.

Należy podkreślić, że Polska spełnia wymogi przewidziane w dyrektywach unijnych odnośnie do poziomu zbierania złomu akumulatorów kwasowo-ołowiowych i wydajności recyklingu. Poziom zbierania jest stuprocentowy, natomiast wydajność recyklingu sięga 95 proc. przy wymaganym dyrektywą poziomie 65 proc.

W debacie mimo zaproszenia nie wziął udziału przedstawiciel Ministerstwa Środowiska

Zmiana warunków funkcjonowania przedsiębiorców w zakresie recyklingu baterii i akumulatorów i wprowadzenie minimalnych wymagań nie uszczelni systemu. Tego typu zmiany są sprzyjające szarej strefie

Na rynku pojawi się więcej przedsiębiorców, którzy mogą zająć się recyklingiem fragmentów akumulatorów, więc trudno je będzie skontrolować. W dodatku niektóre z nich upadną. Dlatego przygotowywana przez te firmy sprawozdawczość będzie znacznie gorsza niż obecnie.

Elektrolit akumulatora zawiera oprócz kwasu siarkowego także inne toksyczne metale nieżelazne. Dlatego istotną sprawą jest zapewnienie bezpieczeństwa recyklingu.

Nie można przetwarzania puścić na żywioł i powierzyć go małym zakładom, które będą działały w sposób niekontrolowany i np. elektrolit wpuszczą do gleby lub strumyka. Uważam, że resort powinien wytłumaczyć się z tego przepisu, uzasadnić go, albo się z niego wycofać.

@RY1@i02/2012/217/i02.2012.217.16700060w.813.jpg@RY2@

prof. dr hab. inż. Andrzej W. Jasiński , doradca ministra gospodarki

@RY1@i02/2012/217/i02.2012.217.16700060w.814.jpg@RY2@

prof. dr inż. Andrzej Chmielarz , zastępca dyrektora Instytutu Metali Nieżelaznych ds. metalurgii

@RY1@i02/2012/217/i02.2012.217.16700060w.815.jpg@RY2@

Radosław Gawlik , Zieloni 2004, Stowarzyszenie Ekologiczne Eko-Unia, były wiceminister środowiska

@RY1@i02/2012/217/i02.2012.217.16700060w.816.jpg@RY2@

fot. wojciech górski

dr Piotr Zacharczuk , radca prawny, Kancelaria Prawna Maciej Rudnicki i Partnerzy

Debatę prowadzili Marcin Piasecki

wydawca Dziennika Gazety Prawnej i

Zofia Jóźwiak

redaktor Dziennika Gazety Prawnej.

Relację przygotowała Małgorzata Piasecka-Sobkiewicz