Za błędy urzędników płaci państwo, dlatego wiele się od nich wymaga

Błędy urzędników idą na konto państwa. Nawet jeżeli bezpośrednio czynią szkodę danej osobie prywatnej, to i tak pośrednio zawsze godzą w interes publiczny. Dlatego każdy pracownik czy urzędnik administracji publicznej może zostać pociągnięty do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zgodnie bowiem z art. 38 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz 1071 z późn. zm.) pracownik organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie, podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej. Przepis ten dotyczy wszystkich pracowników administracji państwowej oraz samorządowej. Ponadto urzędnicy muszą mieć na uwadze także grożące im kary za przewinienia wynikające ze stosunku mianowania czy powołania.

Kolejność kar

Za naruszenie obowiązków pracowniczych urzędnicy państwowi muszą się liczyć z odpowiedzialnością dyscyplinarną. Za przewinienia o niewielkim stopniu szkodliwości stosuje się wobec nich kary porządkowe, czyli upomnienia. Przy przewinieniach poważniejszych stosuje się zaś kary dyscyplinarne.

- Nie ma ścisłej granicy. Z procedur wynika, że ocena należy do dyrektora generalnego urzędu lub kierownika urzędu. Jeżeli uzna, że przewinienie jest mniejszej wagi - udziela upomnienia - tłumaczy radca prawny Grzegorz Lang z kancelarii AMlegal. - Jeżeli zaś uzna, że przewinienie jest cięższego kalibru, to kieruje sprawę na drogę postępowania dyscyplinarnego do komisji dyscyplinarnej w urzędzie.

Urzędnik ukarany upomnieniem może w ciągu siedmiu dni od wymierzenia mu kary wnieść sprzeciw do dyrektora generalnego urzędu. W takiej sytuacji dyrektor urzędu powinien niezwłocznie przekazać sprawę rzecznikowi dyscyplinarnemu. W efekcie rzecznik wszczyna postępowanie wyjaśniające, żeby ustalić, czy pracownik rzeczywiście zachował się nieodpowiednio.

Jeżeli urzędnik poważnie naruszył swoje obowiązki, poza upomnieniem może go spotkać za to:

wnagana,

wpozbawienie możliwości awansowania przez okres dwóch lat na wyższy stopień służbowy,

wobniżenie wynagrodzenia zasadniczego, nie więcej niż o 25 proc. - przez okres nie dłuższy niż sześć miesięcy,

wobniżenie stopnia służbowego służby cywilnej,

wwydalenie ze służby cywilnej.

Prawomocne orzeczenie ostatniej z tych kar powoduje ponadto zakaz ubiegania się o zatrudnienie w korpusie służby cywilnej przez pięć lat.

W stosunku zaś do pracowników służby cywilnej karami dyscyplinarnymi są:

wupomnienie,

wnagana,

wobniżenie wynagrodzenia zasadniczego, nie więcej niż o 25 proc. - przez okres nie dłuższy niż sześć miesięcy,

wwydalenie z pracy w urzędzie.

Uprawomocnienie się orzeczenia w stosunku do kary wydalenia z pracy pociąga za sobą nie tylko wygaśnięcie stosunku pracy, lecz także zakaz ubiegania się o zatrudnienie w korpusie służby cywilnej przez następnych pięć lat.

Warto przypomnieć sprawę, którą rozpatrywał Sąd Najwyższy 24 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I PK 36/10), o przywrócenie do pracy w urzędzie skarbowym. Powód został mianowany na stanowisko starszego referenta, a następnie był zatrudniony na stanowisku inspektora w referacie egzekucji administracyjnej. Po kilkunastu latach pracy pracodawca wypowiedział mu umowę o pracę. Jako przyczynę wskazał systematyczne naruszanie zasad współżycia społecznego, a w szczególności poniżanie, ubliżanie, naruszanie godności osobistych współpracowników i przełożonych, bezpodstawne oskarżanie pracodawcy o popełnienie przestępstw przez kierowanie zawiadomień do organów ścigania, narażenie pracodawcy na utratę dobrego imienia. Sąd pierwszej instancji ustalił, że wskazane przyczyny uzasadniające zwolnienie urzędnika były zasadne.

Jednak sąd pracy i ubezpieczeń społecznych na skutek apelacji urzędnika zmienił wyrok i przywrócił powoda do pracy w urzędzie skarbowym. Wskazał bowiem, że wypowiedzenie powodowi umowy o pracę nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz.U. z 2008 nr 227, poz. 1505 z późn. zm.). Art. 113 tej ustawy mówi bowiem wprost, że członek korpusu służby cywilnej odpowiada dyscyplinarnie za naruszenie swoich obowiązków.

Takie naruszenie powinno więc stanowić przesłankę wszczęcia przeciwko takiemu urzędnikowi postępowania dyscyplinarnego - uregulowanego w ustawie o służbie cywilnej, z ewentualnym zastosowaniem sankcji wydalenia z pracy w urzędzie. Nie można zatem rozwiązać umowy o pracę za wypowiedzeniem przewidzianej w kodeksie pracy. Według sądu drugiej instancji z ustawy o służbie cywilnej wynika, że jeżeli urzędnik dopuścił się takich naruszeń, to konieczne jest wszczęcie postępowania dyscyplinarnego.

Zakończenie zatem stosunku pracy z powodu zawinionego naruszenia wymienionych w ustawie obowiązków przez pracownika służby cywilnej może nastąpić tylko w wyniku dyscyplinarnego wydalenia z pracy, a nie wypowiedzenia stosunku pracy.

Sąd Najwyższy uchylił jednak wyrok. Wyjaśnił, że nie zgadza się z tak radykalnym poglądem sądu okręgowego. Budzi bowiem wątpliwości, iż w stosunku do pracowników służby cywilnej, dla których źródłem zatrudnienia jest umowa o pracę, pracodawca musi się posłużyć sankcją dyscyplinarnego wydalenia z pracy w urzędzie, bez możliwości skorzystania z wypowiedzenia umowy o pracę, które byłoby dla pracownika oczywiście korzystniejszą formą rozwiązania stosunku pracy niż wydalenie, które powoduje nie tylko wygaśnięcie stosunku pracy, ale także zakaz ubiegania się o zatrudnienia w korpusie służby cywilnej przez okres pięciu lat.

Dwie instancje

Sprawy dyscyplinarne rozpoznają komisje dyscyplinarne pierwszej i drugiej instancji. Komisję taką powołuje dyrektor generalny urzędu spośród członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędzie. Składa się ona z co najmniej 10 osób. W myśl art. 122 ustawy o służbie cywilnej członkowie komisji dyscyplinarnych są niezawiśli w zakresie orzecznictwa dyscyplinarnego oraz nie są związani rozstrzygnięciami innych organów stosujących prawo, z wyjątkiem prawomocnego wyroku sądu. Postępowania wyjaśniające wszczyna rzecznik dyscyplinarny, którego powołuje dyrektor generalny urzędu spośród podległych mu członków korpusu służby cywilnej. O wszczęciu postępowania rzecznik zawiadamia osobę, której ono dotyczy.

- Rzecznik bada okoliczności sprawy. Zbiera wyjaśnienia zawsze od urzędnika i przełożonego. Ponadto bada dokumentację sprawy, często także świadków (zwykle też innych urzędnikow) - wyjaśnia mecenas Grzegorz Lang. - Jeżeli sprawa jest wynikiem spięcia na linii urzędnik - przełożony, zbierane są wyjaśnienia ewentualnych świadków - najczęściej współpracowników, ale bywa, że i petentów.

Dodaje, że petenci mogą złożyć skargę. Powinna być ona zaadresowana do odpowiedniego organu (np. ministra czy wojewody), ale skarga z błędnym adresem też powinna trafić do odpowiedniej osoby, bo procedury administracyjne przewidują przekazanie spraw według właściwości. Taka skarga może być oczywiście podstawą wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

Następnie z dniem zgłoszenia wniosku rzecznika dyscyplinarnego o wszczęcie postępowania komisja dyscyplinarna wszczyna postępowanie dyscyplinarne.

Obwiniony urzędnik ma prawo korzystania z pomocy wybranego przez siebie obrońcy. W przypadku gdy rzecznik dyscyplinarny wniósł o orzeczenie kary wydalenia ze służby cywilnej albo kary wydalenia z pracy w urzędzie, a obwiniony nie ma obrońcy z wyboru, przewodniczący składu orzekającego wyznacza obrońcę spośród członków korpusu służby cywilnej. Komisja dyscyplinarna wydaje orzeczenie po przeprowadzeniu rozprawy, która jest jawna. W uzasadnionych przypadkach skład orzekający może wyłączyć jawność rozprawy, jednakże ogłoszenie orzeczenia jest jawne.

Od orzeczenia komisji dyscyplinarnej strony mogą odwołać się do komisji dyscyplinarnej drugiej instancji. Mają na to 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia.

Od orzeczeń komisji odwoławczej stronom przysługuje jeszcze odwołanie do sądu apelacyjnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Jest to już ostatnia możliwość udowodnienia swoich racji przez obwinionego urzędnika. Od orzeczenia sądu apelacyjnego kasacja bowiem już nie przysługuje.

- W takiej sytuacji zmiana pracy także nie jest rozwiązaniem, gdyż prawomocny odpis orzeczenia komisji dyscyplinarnej zostaje dołączony do akt osobowych urzędnika slużby cywilnej lub urzędnika państwowego. Zatem od wymierzonej kary nie ma ucieczki - zauważa mec. Grzegorz Lang.

Jednak kary dyscyplinarne, oprócz kary wydalenia z pracy, ulegają zatarciu, a odpis orzeczenia dołączony do akt osobowych podlega zniszczeniu po upływie trzech lat od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia o ukaraniu. Na wniosek ukaranego zatarcie może nawet nastąpić po upływie dwóch lat. Kara upomnienia na piśmie ulega zaś zatarciu po upływie roku od dnia uprawomocnienia.

Wyłączenie członka komisji

Istotnym uprawnieniem pracownika, przeciwko któremu prowadzone jest postępowanie dyscyplinarne, jest możliwość wyłączenia członka komisji dyscyplinarnej. Instytucja ta na wzór wyłączenia sędziego ma na celu zapewnienie bezstronności osób orzekających w sprawie, a także obiektywnego i sprawiedliwego jej rozstrzygnięcia.

Zgodnie z rozporządzeniem prezesa Rady Ministrów z 9 kwietnia 2009 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w służbie cywilnej (t.j. Dz.U. nr 60, poz. 493) członek komisji dyscyplinarnej podlega wyłączeniu od udziału w rozpoznawaniu sprawy, jeżeli:

wsprawa dotyczy go bezpośrednio, jego małżonka, krewnego lub powinowatego w linii prostej albo osoby pozostającej z nim w stosunku przysposobienia,

wwystępował w sprawie w charakterze świadka, biegłego lub rzecznika dyscyplinarnego,

wzłożył pisemny wniosek o wyłaczenie go od udziału w sprawie.

Wyłączenie członka komisji dyscyplinarnej od udziału w rozpoznawaniu sprawy może nastąpić również na uzasadniony wniosek rzecznika dyscyplinarnego, obwinionego lub jego obrońcy, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie między nim a rzecznikiem dyscyplinarnym, obwinionym lub jego obrońcą okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do jego bezstronności.

- Przepisy procedury cywilnej są bardziej stanowcze, bowiem wyraźnie wskazują obligatoryjne przesłanki wyłączenia. W ustawach urzędniczych wyłączenie ze względu na okoliczności mogące wpływać na bezstronność są fakultatywne - podsumowuje mec. Grzegorz Lang.

Jak duże znaczenie ma prawidłowy i bezstronny skład komisji orzekającej wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z 18 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 415/12). Orzeczenie to dotyczyło sprawy dyscyplinarnej policjanta, któremu wymierzono karę nagany za niestawienie się na służbę bez usprawiedliwienia, niedochowanie prawidłowej drogi służbowej podczas przekazywania raportu, a także niewykonywanie poleceń oraz utracenie dokumentacji. Policjant przekonywał jednak, że orzeczenie dyscyplinarne należy uchylić, ponieważ rzecznik dyscyplinarny w tej sprawie podlegał wyłączeniu. Wykonywał bowiem zawodowo czynności powiązane z tymi, które były przedmiotem sprawy dyscyplinarnej. Sąd uwzględnił ten zarzut. Wyjaśnił przy tym, że wyłączenie członka organu dyscyplinarnego z powodów przewidzianych w przepisach jest na tyle istotne, że naruszenie prawa w tym zakresie jest w szeregu przypadków samoistną przyczyną nieważności lub eliminacji postępowań.

W zakresie regulacji dyscyplinarnych problem ten nabiera szczególnej ostrości. Celem instytucji wyłączenia jest przede wszystkim zapewnienie realizacji zasady prawy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany sposobem jej rozstrzygnięcia. Wymaga podkreślenia gwarancyjna funkcja prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki uczciwego procesowania. Celem regulacji jest również ochrona bezstronności rzecznika dyscyplinarnego przez eliminację wpływu, jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie w postępowaniu sądowym, administracyjnym lub dyscyplinarnym na każdym jego etapie. Chodzi tu zatem o zewnętrzne, obiektywne i standaryzowane znamiona niezawisłości. Również w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka mocno akcentowane jest znaczenie bezstronności sędziego (w szerokim rozumieniu, również jako członka sądu dyscyplinarnego) dla realizacji prawa gwarantowanego w art. 6 europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Dlatego też składy orzekające w sprawach dyscyplinarnych powinny brać pod uwagę, czy nie zachodzą przyczyny wyłączenia, żeby wyłączyć ewentualne późniejsze stwierdzenie nieważności werdyktu.

O odpowiedzialności w orzecznictwie

w W służbie cywilnej nie może być zatrudniona osoba skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe. Traci wtedy podstawę prawną dla uzyskania pierwotnie statusu członka korpusu służby cywilnej. W przypadku urzędników ustawa przewiduje albo wygaśnięcie stosunku pracy, albo rozwiązanie stosunku pracy z winy urzędnika. Analogicznej regulacji nie znajdujemy w pragmatyce odnośnie do pracowników umownych. Można ewentualnie rozważać, czy braki w zakresie niekaralności są na tyle poważne, iż nakazują uznawać, że pracownik utracił zdolność prawną w zakresie prawa pracy. Wskazuje się, że rygory selekcyjne mają charakter modyfikujący zdolność prawną pracowniczą, co powoduje nieważność nawiązanego stosunku pracy - wyrok Sądu Najwyższego z 15 marca 2011 r., sygn. akt I PK 192/10

w Stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych odpowiedzialność taką ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Odpowiedzialność jest ponoszona zarówno za umyślne, jak i nieumyślne. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest popełnione nieumyślnie, jeżeli sprawca, nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnił je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych przewidywał albo mógł przewidzieć. W tej sprawie oboje obwinieni pełnili funkcje kierownicze w Głównym Inspektoracie Sanitarnym, co uzasadnia twierdzenie, że powinni znać zasady prowadzenia gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych. Dodatkowo sąd zauważa, że kara upomnienia jak została orzeczona jest karą najmniej dotkliwą. Z drugiej zaś strony jest ona swoistym ostrzeżeniem, upomnieniem mającym na celu zapobieganie naruszeniom w przyszłości - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lipca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 839/12

w Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje czy postanowienia oraz akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zwracając się o ukaranie dyscyplinarne pracowników prezydenta m. st. Warszawy oraz o wymierzenie kary finansowej dla organu, należy wskazać na akt podlegający kontroli sądowej. Jeżeli skarga dotyczy zarzucenia niedopełnienia obowiązków czy nadużywania prawa to dotyczy w istocie wadliwej działalności organu czy też pracowników, a to - w ocenie sądu - mogłyby być przedmiotem skargi przewidzianej w art. 227 kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Należy ją wnieść do właściwego organu - określonego w art. 229 i art. 230 k.p.a. Ogólnie niezadowolenie z działania organu nie podlega bowiem żadnej kontroli ze strony sądu administracyjnego - postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1427/12.

Nawet więzienie

w jeżeli w związku z pełnieniem funkcji publicznej przyjmują korzyści majątkowe lub osobiste albo ich obietnicę, podlegają karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do 8 lat,

w jeżeli w związku z pełnieniem funkcji publicznej, przyjmują korzyść majątkową lub osobistą albo jej obietnicę za zachowanie stanowiące naruszenie przepisów prawa, podlegają karze pozbawienia wolności od roku do 10 lat,

w funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.

Ewa Maria Radlińska

ewa.radlinska@infor.pl