Wojewoda odmówi publikacji uchwały zawierającej wady

Wojewoda nie dopuści do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktu prawa miejscowego, który już na pierwszy rzut oka jest sprzeczny z prawem. Nawet jeżeli uchwała zawiera błąd tylko odnośnie do sposobu jej publikacji i terminu obowiązywania, to jest nieważna w całości. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 1 marca 2010 r., sygn. II OSK 2038/09), właściwy tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego ma na celu ochronę wspólnoty samorządowej. Wprowadzenie odpowiedniego vacatio legis ma bowiem dać czas na zaznajomienie się mieszkańców danego terenu z nowymi regulacjami. Rada powiatu nie może więc zapisać w uchwale, że będzie ona obowiązywać od dnia jej podpisania.

Publikacja

Stosownie do art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 nr 197, poz. 1172 z późn. zm.), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy. Wchodzą one w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określa dłuższy termin. Problem pojawia się w sytuacji, gdy uchwała zawiera postanowienie, że wchodzi w życie z dniem podpisania. Taka sprawa pojawiła się przed NSA. Dotyczyła uchwały Rady Powiatu Milicz zawierającej właśnie taki zapis. Wojewoda odmówił jej opublikowania, gdyż uznał ją za nieważną. Rada powiatu przekonywała jednak, że wojewoda ma obowiązek natychmiastowego skierowania dokumentu do publikacji. Potwierdza jedynie jego prawdziwość. "Uchwała musi zostać ogłoszona po przeprowadzeniu określonych czynności technicznych, a nie po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego" - argumentowali radni.

Dwie role

- Nadzór nad działalnością samorządu oznacza także ocenę zgodności z prawem powszechnie obowiązującym na terenie jednostki samorządu, czyli z konstytucją, z wszystkimi ustawami, rozporządzeniami i aktami prawa miejscowego - wyjaśnia dr Kazimierz Bandarzewski z Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Jeżeli więc uchwała jest sprzeczna z prawem, to wojewoda jest uprawniony, by wydać rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające jej nieważność.

- Występuje tu on jednocześnie w dwóch rolach. Po pierwsze jako organ nadzoru, który z urzędu bada legalność uchwały po jej otrzymaniu, na co ma 30 dni. A po drugie jest organem wydającym dziennik urzędowy danego województwa - wskazuje dr Bandarzewski.

Dodaje, że rzeczywiście zgodnie z prawem wojewoda, gdy otrzyma uchwałę, która jest aktem prawa miejscowego, ma obowiązek niezwłocznie ją opublikować, i to niezależnie od tego, czy ma wątpliwości co do jego legalności. Nie jest więc błędem, jeżeli ją opublikuje, a po kilku dniach ją unieważni, ale też nie jest błędem, gdy unieważni ją od razu.

W praktyce jednak nieważność takiej uchwały stwierdzana jest przed jej ogłoszeniem.

Inaczej mogłoby dojść do zamieszania, bo mieszkańcy dowiedzieliby się o uchwale, a przecież nie muszą codziennie sprawdzać, czy nie została ona unieważniona. Dotyczy to także urzędników.

- Jeżeli uchwała przyznawałaby społeczności lokalnej prawa i urzędnicy zaraz po jej wejściu w życie zaczęliby na tej podstawie wydawać decyzje, a po tygodniu organ nadzoru stwierdziłby nieważność aktu, to skutek byłby taki, że urzędnicy mogliby nie zwrócić uwagi na to, że uchwały już nie ma w porządku prawnym, i wciąż wydawać na jej podstawie decyzje. W konsekwencji trzeba by później wszystkie te decyzje eliminować z obrotu prawnego - tłumaczy dr Bandarzewski.

Cała nieważna

Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji jest - w ocenie NSA - istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

Akt normatywny, który nie został ogłoszony zgodnie z obowiązującą procedurą, nie może wiązać adresatów i nie odnosi skutku prawnego. Nie ma możliwości, by wojewoda proporcjonalnie stwierdził nieważność uchwały jedynie w tej części, w jakiej jest sprzeczna z prawem. Wojewoda nie ma tym bardziej kompetencji do zmiany postanowień aktu. Nie może też, sprzecznie z zapisami aktu, podjąć procedury innej, niż w nim przewidziano dla oznaczenia daty wejścia w życie. Organ nadzoru nie może wobec tego wdrożyć odpowiedniego trybu promulgacji, nie zważając na treść uchwały. Jedyna możliwość w ramach kontroli nadzorczej to stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego z tego powodu. "Publikowanie każdej uchwały, nawet takiej, w stosunku do której już na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że dotknięta jest wadą, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności pozbawione byłoby sensu" - stwierdza NSA w uzasadnieniu powyżej wymienionego wyroku. Stwierdzenie bowiem nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego oznacza jej usunięcie z obrotu prawnego z mocą wsteczną, czyli od daty jej podjęcia.

Ważne

Rada powiatu nie może zapisać w uchwale, że będzie ona obowiązywać od dnia jej podpisania

Ewa Maria Radlińska

ewa.radlinska@infor.pl