Organ powinien ustalić planistyczne przeznaczenie terenu

W postępowaniu w sprawie istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), uzasadniającego zawieszenie na tej podstawie postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w A., prowadząc postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku mieszkalnego na działce położonej w M., gmina P., na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił to postępowanie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że na ww. działce został wybudowany budynek mieszkalny, którego usytuowanie odbiega od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez kierownika Urzędu Rejonowego w A. Ponieważ jednak w toku postępowania inwestor oświadczył, że będzie dokonana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przedłożył kopię umowy o współfinansowaniu sporządzenia zmiany planu dotyczącego obszaru, na którym położona jest działka, więc organ uznał, że istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy toczącym się postępowaniem a zmianą w przyszłości planu miejscowego, co uzasadniało zawieszenie postępowania w sprawie.

Na powyższe postanowienie zostało wniesione zażalenie. Sprawa trafiła w końcu do WSA w Białymstoku, a potem - w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej - do NSA.

NSA oddalił skargę kasacyjną. Przez zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a., należy rozumieć sytuacje, w których wydanie przed właściwym organem administracyjnym orzeczenia merytorycznego kończącego postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przed innym organem lub sądem. Przy czym pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem sprawy nie może występować jedynie związek pośredni, potencjalny, lecz musi to być związek bezpośredni, a brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy.

W chwili prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w stosunku do obiektu budowlanego, realizowanego z istotnymi odstępstwami, na terenie, na którym usytuowany został ten obiekt, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy ustalający m.in. przeznaczenie tego terenu oraz określający dopuszczalny sposób jego zagospodarowania jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym powinien ustalić planistyczne przeznaczenie tego terenu, m.in. w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po stwierdzeniu istotnego odstępstwa, podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc także z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili orzekania.

Zdarzenie prawne w postaci podjęcia przez radę gminy P. uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany studium i planu miejscowego obejmującego teren, na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. Wszczęcie procedury planistycznej w trybie i na zasadach określonych w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi bowiem kwestii prejudycjalnej, uniemożliwiającej rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu naprawczym. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zdarzeniem, które nie przesądza o przyszłym ustaleniu przeznaczenia terenu oraz określeniu sposobów jego zagospodarowania. Nie ma więc znaczenia, na jakim etapie znajduje się procedura planistyczna oraz jaki jest przewidziany kierunek tych zmian.

Oprac. Julita Karaś-Gasparska

z 23 lutego 2012 r., II OSK 2347/10.

KOMENTARZ EKSPERTA

@RY1@i02/2012/085/i02.2012.085.08800080a.802.jpg@RY2@

Anna Piecuch radca prawny, szef departamentu prawa zamówień publicznych i budowlanego, Chałas i Wspólnicy Kancelaria Prawna

Omawiane orzeczenie dotyka istotnej kwestii, szeroko dyskutowanej m.in. przy okazji kolejnych nowelizacji przepisów prawa budowlanego, czyli legalizacji samowoli budowlanej. Nierzadko bowiem inwestorzy, będąc już w trakcie budowy, bądź też dopiero ją rozpoczynając, realizują ją niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zobowiązany jest wszcząć postępowanie mające na celu doprowadzenie do usunięcia naruszeń. W przypadku niewykonania przez inwestora w wyznaczonym terminie czynności naprawczych organ może wydać nakaz m.in. rozbiórki obiektu lub jego części. W opisywanej sprawie inwestor nie mógł zrealizować żadnej z czynności przewidzianych prawem w celu legalizacji samowoli, bowiem wykonany przezeń budynek był niezgodny z postanowieniami planu miejscowego, zatem tylko jego zmiana umożliwiłaby inwestorowi usunięcie naruszeń. Skład orzekający potwierdził stanowisko NSA zawarte we wcześniejszych orzeczeniach, niekorzystne dla inwestora, jednak w pełni zgodne z obowiązującymi przepisami. Te bowiem nie dają podstawy do zwieszenia postępowania legalizacyjnego do czasu uchwalenia korzystnego dla inwestora aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.