Kodeks wyborczy pod szczególną ochroną

Prawo wyborcze powinno stanowić jedną z najbardziej stabilnych dziedzin prawa. Ewentualne zmiany powinny być podyktowane wyjątkową sytuacją, taką jak konieczność wprowadzenia nowych instytucji, które pozwolą realizować uprawnienia obywateli czy usunięcia z systemu błędnych rozwiązań, ocenionych w trakcie przeprowadzania procedury wyborczej negatywnie, oraz gdy system wyborczy uniemożliwia wyłonienie stabilnej władzy. Podobne stanowisko prezentuje Trybunał Konstytucyjny, który wskazuje, że przepisy powinny być stopniowo dostosowywane do zachodzących zmian w życiu społecznym, politycznym i gospodarczym.

Od 1989 r. decydenci polityczni traktowali prawo wyborcze oportunistycznie, dokonując w nim zmian wtedy, kiedy było im to na rękę. Miało to miejsce w III RP wielokrotnie, m.in. przy wprowadzeniu progów wyborczych (5 proc. i 8 proc.) w 1993 r. czy w momencie zmiany formuły liczenia głosów (z metody d’Hondta na Sainte-Laguë) w 2001 r. Na brak stabilności prawa wyborczego wskazywali przedstawiciele doktryny oraz środowiska Państwowej Komisji Wyborczej, które to niejednokrotnie apelowało do parlamentarzystów o dogłębną debatę publiczną przed jakąkolwiek ingerencją, zwłaszcza dokonywaną w przededniu elekcji. Materia wyborcza zdaje się być szczególnie chroniona przez konstytucję, w której uregulowany został zakaz procedowania ordynacji wyborczych w trybie pilnym oraz zmieniania ich w trakcie występowania stanów nadzwyczajnych. Praktyka jednak udowodniła, że ochrona ta jest de facto fikcją.

W zasadzie do 2006 r. nie funkcjonował żaden instrument prawny, który pozwoliłby na usunięcie z systemu przepisów wprowadzonych w przededniu wyborów. Wtedy to, na krótko przed wyborami samorządowymi, Trybunał Konstytucyjny został zmuszony ocenić zgodność z ustawą zasadniczą systemu blokowania list wyborczych. Pomysł polityków PiS i Samoobrony zdaniem sędziów TK sam w sobie nie naruszał konstytucji, jednakże wątpliwości wzbudziło tempo prac, szczególnie kwestia krótkiego (sześciodniowego) vacatio legis. Sędziowie odwołali się przy tym do dokumentu Komisji Weneckiej, kodeksu dobrych praktyk w sprawach wyborczych z 2002 r., w którym to zawarto instrukcję, że podstawowe elementy prawa wyborczego, w szczególności właściwy system wyborczy, członkostwo komisji wyborczych oraz ustalanie okręgów wyborczych, nie powinny być otwarte dla zmian na co najmniej rok przed wyborami lub powinny być ujęte w konstytucji lub akcie normatywnym rangi wyższej niż ustawa zwykła.

Trybunał ze względu na kształtowanie się instytucji demokratycznych do tej zasady podszedł liberalnie i zauważył, iż w polskich warunkach absolutnym minimum uchwalania zmian w prawie wyborczym będzie okres sześciu miesięcy, który należy rozumieć jako całość czynności objętych kalendarzem wyborczym. Oznacza to, iż aby stwierdzić, czy doszło do naruszenia zasady ciszy ustawodawczej, należy wziąć pod uwagę moment wejścia w życie ustawy (datę jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw) oraz ostatnią datę, wedle której wyznaczenie wyborów w świetle prawa jest możliwe.

Trybunał, odnosząc się do kwestii "istotności zmiany", wskazał, że chronionymi elementami powinny być progi wyborcze, system przeliczania głosów oraz kształt okręgów wyborczych, które, jak wskazuje wieloletnia obserwacja procedury wyborczej, stanowią najwrażliwsze elementy systemu wyborczego. W wyroku z 2009 r. sędziowie TK rozszerzyli pojęcie istotności nowelizacji, za którą uznano także taką, która w wyraźny sposób wpływa na przebieg głosowania oraz jego wyniki i w związku z tym wymaga uprzedzenia adresatów normy prawnej o jej wprowadzeniu. Zgodnie z orzecznictwem TK cechę istotności nosiła propozycja dwudniowego głosowania, ograniczenia wykorzystywania środków masowego przekazu (płatnych reklam lub billboardów) oraz sam kodeks wyborczy.

Sędziowie TK zastrzegli, że "ewentualne wyjątki od tak sformułowanego wymiaru niedokonywania zmian w prawie wyborczym mogłyby wynikać jedynie z nadzwyczajnych okoliczności o charakterze obiektywnym". Za taką przesłankę dotychczas uznano toczącą się procedurę wyborczą, gdyż sędziowie trybunału mają świadomość, że ich decyzja może zakłócić normalne funkcjonowanie państwa.

Wybory do samorządu terytorialnego stały się przesłanką dla niektórych partii politycznych do wprowadzenia kilku zmian do kodeksu wyborczego. Wydaje się zasadne przypomnienie parlamentarzystom, że wszelkie dokonywane nowelizacje prawa wyborczego będą rozpatrywane właśnie pod kątem zgodności z zasadą ciszy legislacyjnej. Nie chcąc przesądzać o słuszności proponowanych propozycji, należy wyraźnie podkreślić, że każda zmiana prawa wyborczego stanowi jeden z istotnych elementów rywalizacji politycznej. Nowelizacja wychodząca naprzeciw wyborcom i zasadom prawa wyborczego powinna być zatem przedmiotem debaty i dokładnie przemyślana. Niestety posłowie najczęściej przypominają sobie o prawie wyborczym tuż przed wyborami, kiedy to o czystości intencji będą decydowali wyborcy, a o zgodności z prawem - Trybunał Konstytucyjny.

Wszelkie zmiany prawa będą rozpatrywane pod kątem zgodności z zasadą ciszy legislacyjnej

@RY1@i02/2014/232/i02.2014.232.00000030d.803.jpg@RY2@

Paweł Jakubowski prawnik, politolog, doktorant na Wydziale Politologii UMCS

Paweł Jakubowski

prawnik, politolog, doktorant na Wydziale Politologii UMCS