Kodeks wyborczy potrzebuje spokoju. Zwłaszcza przed wyborami

10 stycznia 2014 r. Sejm znowelizował ustawę z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. nr 21, poz. 112 ze zm.), zmieniając wzór na obliczenie limitu wydatków komitetów wyborczych do Parlamentu Europejskiego oraz wprowadzając ułatwienia w stosunku do obywatela UE chcącego startować w tych wyborach. Obie poprawki stanowią jedynie niezbędną korektę kodeksu, wynikającą z pomyłki rachunkowej (w pierwszym przypadku) oraz dyrektywy Rady UE (w drugim), co należy uważać za właściwą reakcję ustawodawcy. Jednakże na kilka miesięcy przed wyborami mogą się mnożyć wątpliwości, czy powinno się dokonywać zmian w prawie wyborczym.

Lata 2014 i 2015 to czas wzmożonej walki politycznej, a partie będą wykorzystywały różne mechanizmy, także legislacyjne, aby odnieść sukces. Dlatego w tym okresie wszelkie ingerencje w kodeksie wyborczym powinny być szczególnie monitorowane nie tylko pod względem politycznym, ale i prawnym - pod kątem zasady ciszy legislacyjnej.

Geneza ciszy

Na trzy miesiące przed wyborami samorządowymi w 2006 r. rządząca koalicja PiS-Samoobrona-LPR dokonała nowelizacji ordynacji wyborczej do samorządów, wprowadzając przepis umożliwiający blokowanie list wyborczych. Miało to zachęcać komitety wyborcze do tworzenia umów na poziomie lokalnym, aby w ten sposób skumulować siłę kilku ugrupowań i zwiększyć szanse na lepszy wynik.

Opozycja próbowała zablokować wejście w życie ustawy wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Ten 3 listopada 2006 r. (sygn. akt K 31/06) orzekł, iż blokowanie list jest zgodne z ustawą zasadniczą, jednakże w samej sentencji wyroku sędziowie negatywnie odnieśli się do dokonywania istotnych zmian w prawie wyborczym. Stwierdzono, iż konieczne jest wprowadzenie pewnego okresu, w którym powinien zostać zachowany status quo. Jako absolutne minimum wskazano sześć miesięcy przed kolejnymi wyborami. W ten sposób została wprowadzona do linii orzeczniczej zasada ciszy legislacyjnej, a ewentualne wyjątki od niej mogły odtąd wynikać jedynie z nadzwyczajnych okoliczności o charakterze obiektywnym.

Sześć miesięcy spokoju

Już w 2009 r. TK został zmuszony do skonfrontowania tego zakazu z ustawą nowelizującą ordynację wyborczą do PE (sygn. akt. Kp 3/09). Na krótko przed wyborami Sejm wprowadził możliwość dwudniowego głosowania oraz głosowania przez pełnomocnika, co miało na celu zwiększenie frekwencji. Ówczesny prezydent Lech Kaczyński skierował ustawę do trybunału, zarzucając m.in., iż prawodawca nie uwzględnił konstytucyjnego terminu (21 dni) przysługującego głowie państwa na podjęcie decyzji o jej podpisaniu.

Generalnie instytucje głosowania przez dwa dni i przez pełnomocnika uznano za zgodne z konstytucją, ale tempo wprowadzonych zmian wzbudziło zastrzeżenia. Trybunał powtórzył sformułowaną trzy lata wcześniej zasadę, iż zmienianie prawa wyborczego nie powinno mieć miejsca na sześć miesięcy przed wyborami, rozumianymi nie tylko jako akt głosowania, lecz także jako całość czynności objętych kalendarzem wyborczym.

Dookreślono wtedy, że interwał czasowy powinien być liczony od daty dokonania ostatniej zmiany prawa, do daty podjęcia pierwszej czynności wyborczej, czyli wydania postanowienia o zarządzeniu wyborów. TK, chcąc być precyzyjny w kolejnym orzeczeniu (sygn. akt K 9/11), wskazał, iż sześciomiesięczny okres ciszy legislacyjnej musi być wyznaczony w stosunku do jedynej daty pewnej w świetle konstytucji, tj. ostatniego dnia, kiedy zarządzenie wyborów jest możliwe.

Istotna zmiana

Kodeks dobrej praktyki w sprawach wyborczych przyjęty w 2002 r. przez Komisję Wenecką działającą w ramach Rady Europy wskazuje, że podstawowe elementy prawa wyborczego, w szczególności system wyborczy, członkostwo komisji wyborczych oraz wytyczanie granic okręgów nie powinny ulegać zmianom na co najmniej rok przed wyborami. TK skrócił o połowę zalecenia komisji, bo choć akt ten nie wiąże z taką mocą prawną jak ratyfikowana umowa międzynarodowa, to nie można go ignorować w procesie stanowienia prawa wyborczego.

Na gruncie polskim obligatoryjnie muszą więc zostać spełnione dwa warunki, aby nowelizację uznać za niezgodną z zasadą ciszy ustawodawczej. Po pierwsze, musi być naruszony okres sześciomiesięczny, a po drugie zmiana musi dotyczyć istotnej kwestii. Za taką należy uważać m.in. sposób wyznaczania okręgów wyborczych, stosowane progi wyborcze oraz algorytmy wykorzystywane do ustalania wyników.

TK wyraził dodatkowo pogląd, że w każdym przypadku powinna być oceniana głębokość ingerencji nowej regulacji w istniejący system wyborczy. Dlatego im dana nowelizacja sięga głębiej w przebieg głosowania, tym okres przystosowania się do niej po stronie wyborców i organów wyborczych musi być dłuższy.

Sędziowie trybunału uznali dwudniowe głosowanie oraz instytucję pełnomocnika wyborczego za ważne zmiany, wymagające zapewnienia warunków materialno-technicznych. TK sformułował też wskazówkę dla ustawodawcy, iż powinien on każdorazowo dążyć do maksymalizacji tego minimalnego okresu.

Ostatnia nowelizacja

Należy ze zrozumieniem przyjmować nowelizacje prawa wyborczego, które mają na celu wdrożenie w życie przepisów unijnych, korygujących oczywiste pomyłki czy też wynikające z wyroków TK. Taki właśnie charakter miały te ze stycznia 2014 r., dlatego mimo naruszenia ciszy legislacyjnej pod względem temporalnym ich powaga nie narusza merytorycznie istoty tej zasady.

Nie ulega wątpliwości, że debata nad zmianą prawa wyborczego jest potrzebna i że musi być ono tworzone z myślą o obywatelach. Przez ostatnie dwa lata nie dokonano w nim jednak żadnych istotnych zmian. Natomiast zbliżające się wybory zmobilizowały, niestety, parlamentarzystów do ingerencji w kodeks wyborczy, co może podawać pod wątpliwość ich intencje. Powinni oni pamiętać o wnioskach płynących z orzeczeń TK i nie podejmować prób wprowadzenia poważnych zmian prawa wyborczego w najbliższym czasie.

@RY1@i02/2014/092/i02.2014.092.183000900.802.jpg@RY2@

Paweł Jakubowski prawnik, politolog, doktorant na UMCS

Paweł Jakubowski

 prawnik, politolog, doktorant na UMCS