Wojewoda czuwa nad legalnością gminnych uchwał

Konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego jest jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez gminy zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa. Nadzór ten sprawują: premier, wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Kierują się przy tym kryterium zgodności z prawem.

Wojewoda ma prawo stosować uprawnienia nadzorcze w stosunku do uchwał czy zarządzeń z zakresu działalności gminnej. Nie ma przy tym znaczenia, czy pochodzą one od organów gminy, czy też od organów jej jednostek pomocniczych. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko.

Warunek wejścia w życie

Wojewoda dolnośląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięciem nadzorczym z 19 grudnia 2013 r. stwierdził nieważność uchwały rady gminy Chojnów z 27 listopada 2013 r. Dotyczyła ona upoważnienia kierownika gminnego ośrodka pomocy społecznej (GOPS) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Organ nadzoru uznał, że została podjęta z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Uchwała z zakresu prawa miejscowego, a taką jest przyjęta przez radę gminy, podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Jeśli zawiera postanowienia niezgodne z przepisami, wskutek czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Ogłoszenie jest niezbędnym warunkiem wejścia w życie wszystkich rodzajów aktów prawnych, w tym prawa miejscowego. Zasada ta oznacza, że jeśli nie zostały należycie ogłoszone, to nie istnieją prawnie, nie mogą zatem obowiązywać i wywoływać skutków prawnych. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych ich publikacja w dzienniku urzędowym jest obowiązkowa.

Ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące stanowione przez organ gminy. Co do zasady wchodzą one w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia. Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Orzeka o tym organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia uchwały lub zarządzenia.

Krąg adresatów

Jak podkreślił organ nadzoru, uchwała rady gminy przenosząca na inny podmiot kompetencje organu administracji publicznej stanowi akt prawny zawierający przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. O pierwszej z tych cech decyduje to, że na brzmienie przepisów uchwały będzie mógł się powołać każdy obywatel (z nieoznaczonego kręgu adresatów). Z kolei abstrakcyjność uchwały to nic innego jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów.

Zgodnie z zakwestionowaną uchwałą rady gminy Chojnów kierownik GOPS mógł wydawać decyzje w sprawach indywidualnych. Tym samym stał się organem właściwym rzeczowo, miejscowo i funkcjonalnie do załatwiania spraw w określonym zakresie i jednocześnie mógł wydawać decyzje administracyjne w imieniu własnym, a nie wójta gminy. Należy wskazać, że uchwała upoważniająca ma charakter aktu prawa miejscowego, bo jej adresaci są usytuowani poza podmiotem upoważnianym, ich krąg jest nieograniczony, a jej postanowienia mogą stanowić podstawę decyzji administracyjnych. Zgodnie z Konstytucją RP akt prawa wewnętrznego nie może być podstawą decyzji wobec obywateli i innych podmiotów.

O charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań. Jeżeli zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego.

Do uznania jej za taki wymagane jest ponadto wypełnienie wszystkich przewidzianych prawem elementów, takich jak powołanie odpowiedniej podstawy prawnej, przeprowadzenie prawidłowej procedury jej przyjęcia, a w szczególności niezbędność ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak publikacji skutkuje tym, że dany akt nie staje się aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej dla podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygnięć, w szczególności decyzji administracyjnych.

Wojewoda dolnośląski stwierdził, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała powinna spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. Oznacza to, że jej treść musi być zgodna z przepisami prawa, a tryb podjęcia odpowiadać określonym procedurom. Jeśli przepisy przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, niewykonanie go jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Tak więc wojewoda wydał trafne rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie opisanej uchwały rady gminy Chojnów, gdyż niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia.

Jaromir Miaskowski

radca prawny

Marcin Mazuryk

doktor nauk prawnych, radca prawny

Podstawa prawna

Art. 2 i 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 z późn. zm.).

Art. 39-42 i 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.).