Decyzje w sprawie wycinki skazane na uchylenie

Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12), który uznał przepisy o karach za wycinkę drzew za niezgodne z ustawą zasadniczą, zapadają korzystne dla mieszkańców orzeczenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym (np. wyrok NSA z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2697/14). Co teraz będzie się działo w urzędach?

Wyroki NSA oznaczają, że wszystkie poprzednie decyzje nakładające kary na mieszkańców zostają anulowane. Teraz urzędy będą musiały ponownie rozpatrzyć ich sprawy.

Czy to znaczy, że kary zostaną anulowane i mieszkańcy nie będą musieli płacić za wycięcie drzewa bez zezwolenia?

Niekoniecznie. Gminy mają kilka możliwości. Jeśli sprawa wraca do ponownego rozpatrzenia, to urząd musi wydać decyzję na mocy obowiązujących przepisów nawet wtedy, gdy są one niezgodne z Konstytucją RP. Wyrok TK przewidział, że przepisy te przestaną obowiązywać dopiero od 15 stycznia 2016 r. Oznacza to, że do tego czasu pozostają one w porządku prawnym. Organy administracji publicznej przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw są związane przepisami prawa powszechnie obowiązującego, toteż muszą je stosować. Problem stosowania regulacji, co do których TK stwierdził ich niekonstytucyjność, ale odroczył utratę ich mocy obowiązującej, jest zagadnieniem dyskusyjnym w doktrynie i orzecznictwie sądowym. Ścierają się tu dwa nurty.

Jakie?

Mówiąc w skrócie: jeden, powszechniejszy, opowiada się za stosowaniem tych przepisów do czasu, aż utracą one moc. Ten nurt bazuje na przeświadczeniu, że sam ustawodawca, dając takie narzędzie Trybunałowi Konstytucyjnemu, toleruje przejściowe obowiązywanie, a więc i stosowanie przy orzekaniu, niekonstytucyjnego przepisu. Drugi nurt uznaje, że skoro regulacja została uznana za niekonstytucyjną, to znaczy, że taką jest od początku, a odroczenie utraty jej mocy to wyłącznie czas dany prawodawcy na przygotowanie aktów prawnych usuwających skutki bezprawia. W orzecznictwie administracyjnym urzędów nie bardzo jest miejsce na ścieranie się tych dwóch głównych nurtów, bo obowiązuje tu zasada stosowania prawa w aktualnym brzmieniu, czyli również tego niekonstytucyjnego z odroczoną utratą mocy. Przykładem tego jest chociażby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 lutego 2012 r. (sygn. akt I SA/Łd 1442/11).

Czego on dotyczył?

Chodziło o podatki, ale wyrok ilustruje przykład analogiczny do sprawy wycinki drzew. Otóż organ podatkowy, wiedząc, że przepis został uznany przez TK za niekonstytucyjny, nie zastosował go, chociaż utrata jego mocy została odroczona. WSA stwierdził, że nie można akceptować decyzji administracyjnej, która została podjęta z pominięciem przepisów uznanych wprawdzie za niekonstytucyjne, ale wydanej w czasie, gdy termin utraty ich mocy jeszcze nie upłynął. W jak trudnej sytuacji znajdują się organy administracji publicznej, wydając decyzje na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne, ale czasowo pozostających w porządku prawnym, świadczą choćby tezy innego wyroku, tym razem WSA w Białymstoku z 28 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Bk 653/14). Zapadł on w sprawie dotyczącej usuwania drzew i już po wydaniu orzeczenia TK.

Co z niego wynika?

W uzasadnieniu WSA przyznał, że jest wysoce problematyczne udzielenie organom wskazówek co do dalszego postępowania i że w zaistniałej sytuacji sąd nie może się wypowiedzieć, czy i jakie okoliczności powinny być uwzględnione przy miarkowaniu kary. Oczywiście ten pogląd, podobnie jak stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z 4 grudnia 2014 r., wiążą organy w tych konkretnych sprawach, ale są one wskazówką interpretacyjną do załatwiania innych przypadków. Urzędy są zatem w nieciekawej sytuacji. Z jednej strony muszą się trzymać tego, co jest zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA. Z drugiej decyzja, jeśli mieszkaniec ją zaskarży, może zostać uchylona przez sąd administracyjny zarówno wtedy, gdy będzie wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, jak i wtedy kiedy urząd je pominie. Zgodnie z obowiązującym prawem urzędnicy nie mają możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, więc nadal będą je nakładać na mieszkańców w tak wysokim wymiarze.

Co mogą zrobić urzędy, aby uniknąć podejmowania decyzji, które są z góry skazane na uchylenie?

Mogą przedłużać postępowania do czasu, aż ustawodawca uchwali nowe przepisy. Przykładowo mogą występować o dodatkowe opinie biegłych albo zarządzać dodatkowe czynności dowodowe, powtarzać oględziny, przesłuchiwać świadków. Ale taką procedurę mogą stosować tylko w sprawach, w których jest to uzasadnione, nie mogą przedłużać postępowania w nieskończoność. Nie zawsze możliwe będzie też zawieszenie go. Tam, gdzie toczy się ono z urzędu, odpada taka możliwość na podstawie art. 98 k.p.a., a zawieszenie z powołaniem się na instytucję zagadnienia wstępnego, czyli na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a., jest - według mnie - wysoce dyskusyjne. W niektórych sprawach organy administracyjne być może będą mogły umorzyć postępowanie, jeśli minęło pięć lat od końca roku, w którym wycięto drzewo bez pozwolenia, albo też odstąpić od egzekwowania wymierzonej kary pieniężnej, jeśli upłynęło 5 lat od końca roku, w którym miała być ona uiszczona. Te dwa instrumenty wynikają z ustawy o ochronie przyrody. Najlepszym rozwiązaniem - dla wszystkich - byłoby, gdyby ustawodawca jak najszybciej uchwalił nowe prawo.

@RY1@i02/2015/008/i02.2015.008.183000600.802.jpg@RY2@

FOT. WOJTEK JARGIŁO

Anna Sidoruk, wiceprezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej

Rozmawiała Urszula Mirowska-Łoskot