Karanie z wyczuciem wyzwaniem dla włodarzy

@RY1@i02/2016/218/i02.2016.218.18300240c.801.jpg@RY2@

Patryk Słowik patryk.slowik@infor.pl

Minister Mateusz Morawiecki mówi bowiem wyraźnie: prawo administracyjne musi być dla przedsiębiorcy, a nie dla urzędnika. Rzecz w tym, że kluczowa propozycja w postaci miarkowania kar na papierze może ładnie wyglądać, ale w praktyce nie być stosowana. Po wielu krytycznych uwagach do projektu, które zgłosiły dziesiątki urzędów, już sam resort rozwoju przyznaje: chcemy stworzyć jedynie podstawę do dalszych prac.

Niedawno na łamach "Firmy i Prawa" opublikowaliśmy artykuł "Koniec kar administracyjnych z automatu. Szykuje się rewolucja" (DGP nr 192 z 4 października 2016 r., s. C2). Wskazaliśmy w nim, że surowość kar administracyjnych i sztywne zasady ich wymierzania niejedną firmę doprowadziły już do bankructwa. Niebawem jednak ma się to zmienić za sprawą przygotowanego w Ministerstwie Rozwoju projektu nowelizacji ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.). Projektodawca zaproponował bowiem dodanie do k.p.a. całego nowego działu IVa "Zasady nakładania i wymierzania administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w jej wykonaniu". W ocenie Ministerstwa Rozwoju nowe przepisy są potrzebne przede wszystkim dlatego, że analiza wielu przepisów polskiego prawa wykazała, iż kary administracyjne za naruszenie prawa stanowią niekiedy nawet surowszą sankcję niż te wymierzane za popełnienie wykroczenia bądź przestępstwa. A do tej pory ustawodawca się nie pokusił, by stworzyć ogólne reguły określające zasady ich nakładania, co skutkuje znaczącym zróżnicowaniem sytuacji karanych podmiotów.

"Niejednokrotnie nakładanie kar administracyjnych cechuje automatyzm oraz nieuwzględnianie przyczyn i okoliczności dopuszczenia się naruszenia" - czytamy w uzasadnieniu projektu. Już niebawem w polskim porządku prawnym znajdzie się więc rozwiązanie doskonałe? Niestety nie. Po kilkunastu tygodniach i zakończonych konsultacjach widać, że zamiast rewolucji będziemy mieli do czynienia co najwyżej z niezbyt znaczącą ewolucją. A to dlatego, że świetnie zapowiadająca się reforma nie będzie miała zastosowania w wielu przypadkach.

Zbieg okoliczności łagodzących

Propozycję w zakresie określenia zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych potocznie nazywa się miarkowaniem kary. Emanacją tego ma być projektowany art. 189d par. 1 k.p.a. określający, co przy wymierzaniu kary ma brać pod uwagę organ administracji.

Takie rozwiązanie oznacza wiele dodatkowych obowiązków dla urzędników. W toku konsultacji niektóre urzędy zresztą na to wskazywały wprost. Podkreślały, że kryteria określone w projektowanym przepisie są nieostre, a to się wiąże z dwoma ryzykami.

Po pierwsze może się okazać, że słuszne co do zasady miarkowanie kar doprowadzi do pokrzywdzenia niektórych ukaranych ze względu na to, kto będzie wymierzał karę. Może się okazać, że urzędnicy zajmujący się tymi samymi sprawami w Warszawie będą znacznie łagodniejsi niż ich koledzy po fachu z Gdańska.

Po drugie obowiązek brania pod uwagę wielu czynników przez urzędników przełoży się na dłuższy czas rozpoznawania danej sprawy. Skoro bowiem przed wydaniem decyzji trzeba będzie sprawdzić choćby to, ile dokładnie strona zyskała w wyniku podjęcia bezprawnego działania lub zaniechania, to łatwo sobie wyobrazić, że czynności zajmujące dotychczas 20 minut trwać będą o wiele dłużej.

Resort rozwoju nie podziela jednak tych zastrzeżeń. Minister Morawiecki i podlegli mu funkcjonariusze podkreślają, że przecież już teraz urzędnicy - gdy tylko przewidziana w ustawie kara nie jest karą sztywną, lecz została określona w sposób widełkowy - powinni przeprowadzać stosowną analizę, by ocenić, czy w danej sprawie należy wymierzyć karę bliżej dolnej czy bliżej górnej granicy. Tym samym wykaz okoliczności, które powinny być brane przez organy administracji publicznej pod uwagę przy wymierzaniu kar, będzie jedynie ułatwieniem, a nie utrudnieniem.

Prawo do odstąpienia

W Ministerstwie Rozwoju z wielką lubością wykorzystywany jest przykład sprzedawców pietruszki, na których czyhają bezduszni urzędnicy. Przykład ten ma pokazywać, że najwyższy czas zmienić podejście do walki z łamaniem prawa przez biznes. Przez wiele lat ścigano bowiem przede wszystkim tych najsłabszych.

Teraz odpowiedzialni za nowelizację k.p.a. mówią jasno: karać należy przede wszystkim tych, którzy są najwięksi i najmocniejsi oraz w największym stopniu uszczuplają państwowy majątek, a nie staruszków, którzy chcą dorobić do emerytury. Dlatego też projekt nowelizacji przewiduje nie tylko miarkowanie kar, lecz także prawo odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Wynika to wprost z projektowanego art. 189f par. 1 k.p.a., który ma stanowić, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w określonych sytuacjach odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu.

Wielka łyżka dziegciu

Analiza przebiegu konsultacji oraz odpowiedzi udzielonych przez Ministerstwo Rozwoju na zgłoszone uwagi pozwala z całą odpowiedzialnością stwierdzić, że reforma w postaci miarkowania kar administracyjnych nie odniesie tak spektakularnego efektu, jak jeszcze niedawno przekonywał resort. Powód? Jeden, na pierwszy rzut oka niepozorny art. 189a par. 2 projektowanej ustawy. Stanowić on ma, że przepisów działu "Zasady nakładania i wymierzania administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w jej wykonaniu" w zakresie odpowiednio - przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej lub jej egzekucji, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielenia ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, uregulowanych w przepisach odrębnych - nie stosuje się.

Pisząc prościej: jeśli tylko ustawa branżowa reguluje kwestię wymierzania kar administracyjnych, projektowane przepisy nie będą stosowane. Zadziała bowiem zasada lex specialis derogat legi generali. A - jak przyznaje nawet resort rozwoju - w bardzo wielu ustawach szczegółowych określone zostały zasady wymierzania kar.

"Celem wprowadzenia ogólnych przepisów o karach administracyjnych jest stworzenie rozwiązań modelowych, stanowiących punkt wyjścia do ujednolicenia różnorodnych reguł dotyczących poszczególnych rodzajów kar. Odnosząc się do zasygnalizowanej potrzeby przeprowadzenia analiz przepisów ustaw szczegółowych, MR dostrzega taką potrzebę, jednak z uwagi na rozproszenie regulacji w zakresie kar administracyjnych zasadne jest podzielenie tego zadania na etapy i przede wszystkim współdziałanie podmiotów odpowiedzialnych za kształt przepisów regulujących poszczególne rodzaje kar" - czytamy w odpowiedzi Ministerstwa Rozwoju na uwagi zgłoszone przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa.

Już więc z odpowiedzi resortu kierowanego przez Mateusza Morawieckiego widać, że o rewolucji nie może być mowy. Co najwyżej w grę wchodzić mogłaby rewolucja mentalna, zachęcająca urzędników stosujących przepisy ustaw szczegółowych do nieoficjalnego posiłkowania się rozwiązaniami wdrażanymi do k.p.a. Tym bardziej więc warto pokazać kilka przykładów, gdzie miarkowanie kar nie znajdzie zastosowania.

Podatki po staremu

W toku konsultacji projektu wielu opiniujących zwracało uwagę, że rozwiązania proponowane w k.p.a. częściowo się pokrywają, a częściowo zmieniają reguły określone w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.). O problemie informowała nawet Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, która w swej opinii zaznaczyła, że k.p.a. i ordynacja podatkowa zawierają analogiczne rozwiązania proceduralne.

"Projekt zawiera samoistne regulacje dotyczące zasad nakładania kary administracyjnej i udzielania ulg w jej wykonaniu, biorąc pod uwagę aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o finansach publicznych, jednakże propozycja nie zauważa, że analogiczne przepisy zawiera też ordynacja podatkowa, przez co należałoby również przygotować rozwiązania regulujące wzajemny stosunek tych aktów prawnych" - wskazała szefowa KPRM w piśmie wysłanym do ministra Morawieckiego. Rzeczywiście problem jest o tyle istotny, że wielokrotnie dotychczas pojawiały się wątpliwości, czy w danym rodzaju spraw dotyczących kar administracyjnych należy stosować regulacje ordynacji podatkowej, czy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Jeśli by więc dać jeszcze do wyboru regulacje k.p.a., to mogłoby się okazać, że pojawił się istotny problem przy ocenie, którymi przepisami urzędnicy powinni się posiłkować przy wymierzaniu kar administracyjnych związanych z kwestiami podatkowymi.

Ministerstwo Rozwoju jednak problemu się pozbyło. Wyjaśniło bowiem, że ordynacja podatkowa ma całkowicie inny charakter niż k.p.a. i mimo podobnego uregulowania części instytucji w obu ustawach nie należy doszukiwać się to problemu. A to dlatego, że "Ministerstwo Rozwoju nie przewiduje objęcia swoim projektem regulacji podatkowych". W efekcie w zakresie kar administracyjnych, których zasady nakładania określone są w ordynacji podatkowej, nadal stosowane będą te przepisy, które były stosowane do tej pory. Nowelizacja k.p.a. nic w tym zakresie nie zmieni.

Ochrona środowiska

Reforma w zakresie miarkowania kar nie obejmie też w zasadzie podmiotów, które są karane na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.) oraz ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 250). W tej pierwszej istnieje już teraz bowiem dział IV "Odraczanie, zmniejszanie oraz umarzanie podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych". W drugiej z kolei mamy przepisy, a dokładniej art. 9ze, określające warunki zawieszenia zapłaty kary pieniężnej.

Zastosowanie znajdzie więc wspomniana wyżej zasada lex specialis derogat legi generali. Efekt? Wszystko po staremu.

Istotne w kontekście prawa ochrony środowiska wydaje się też to, że projektowane przepisy k.p.a. przewidują niemożność ukarania strony dwa razy za to samo. A jak wiadomo, przepisy dotyczące ochrony środowiska przewidują stosowanie kar biegnących oraz kar pieniężnych za to samo zachowanie, a także sankcje np. za wstrzymanie oddania do użytkowania nowo wybudowanej instalacji albo wstrzymanie użytkowania istniejącej instalacji. Z punktu widzenia ochrony środowiska znaczenie ma bowiem to, jak długo dochodzi do naruszenia obowiązujących przepisów.

Tu jednak również - co przyznaje Ministerstwo Rozwoju - zastosowanie znajdzie zasada lex specialis.

Nowe przepisy k.p.a. znajdą natomiast zastosowanie do kar administracyjnych nakładanych za wycinkę drzew bez uzyskania zgody. Urzędnicy określający karę będą brali więc pod uwagę choćby to, czy wycięte zostało drzewo zdrowe, czy obumarłe, a także to, czy wycinka nie była konieczna w związku z zagrożeniem dla zdrowia i życia (dotychczas wzór był dla wielu osób bezlitosny i za wycięcie obumarłego drzewa nakładane były kary rzędu 100 tys. zł).

Ochrona konkurencji i konsumentów

Propozycję Ministerstwa Rozwoju w zakresie miarkowania kar bardzo krytycznie ocenił Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Wskazał przede wszystkim, że uregulowanie zasad nakładania kar administracyjnych nie powinno nastąpić w k.p.a., gdyż to przecież nie na podstawie kodeksu nakładane są kary pieniężne.

"Bardziej właściwe wydaje się doprecyzowanie lub uzupełnienie przepisów ustaw szczególnych. To rozwiązanie pozwalałoby uwzględnić w przepisach dotyczących karania specyfikę regulowanej w poszczególnych ustawach materii oraz uniknąć wątpliwości interpretacyjnych, które mogą wyniknąć z nakładania się na siebie przepisów k.p.a. i ustaw szczególnych" - czytamy w opinii UOKiK do projektu.

Niezależnie od tego urząd wskazał, że trudno mu sobie wyobrazić, by w ramach podejmowanych działań jego urzędnicy stosowali i zasady określone w k.p.a., i przepisy ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 184 ze zm.), w której szeroko wskazane są przesłanki wymierzania kar przez prezesa urzędu. W związku z tym UOKiK poprosił, by w ogóle wyłączyć go z obowiązywania działu IVa k.p.a. Ministerstwo Rozwoju jednak na to się nie zgodziło. Kluczowy jest jednak powód. Otóż podkreśliło, że skoro regulacje w prawie konkurencji i konsumentów są kompleksowe, to wyłączenie nastąpi na podstawie wspomnianej wyżej normy z art. 189a par. 2 k.p.a. I nie ma powodu, by dublować przepisy.

Wiadomo więc już, że przedsiębiorcy obawiający się kar wymierzanych przez prezesa UOKiK na reformie k.p.a. nie skorzystają. Nadal będą podlegali regulacjom ustawy szczegółowej, czyli w tym przypadku o ochronie konkurencji i konsumentów.

Dodawanie przepisów

Wątpliwości wielu urzędów budzi to, jak będzie należało rozumieć zasadę lex specialis. Chodzi o to, czy wyłączenie stosowania ogólnych przepisów k.p.a. będzie następowało już wówczas, gdy ustawa szczegółowa w jakimkolwiek stopniu reguluje kwestię miarkowania kar, czy też regulacja szczegółowa musi być kompleksowa. Pokażmy tę kwestię na dwóch przykładach.

W art. 40a ust. 5c ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 678 ze zm.) wskazano na tryb odstąpienia od wymierzenia kary. Nie wskazano jednak, że ma towarzyszyć mu pouczenie, co przy analogicznym rozwiązaniu przewidywane jest w nowelizacji k.p.a. Rodzi się w związku z tym pytanie, czy organ stosujący art. 40a ust. 5c ustawy szczegółowej powinien:

a) stosować wyłącznie ten przepis, czyli nie musi pouczyć strony,

b) stosować przepisy zarówno ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, jak i k.p.a. - na podstawie tych pierwszych stosować przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary, a na podstawie tych drugich pouczyć stronę.

Drugi przykład związany jest z art. 136a ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.). Określa on, że za złamanie wielu wymogów określonych ustawą karę pieniężną w drodze decyzji wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę liczbę i wagę stwierdzonych naruszeń. Przepis ustawy szczegółowej określa więc przesłanki miarkowania kary, lecz posługuje się katalogiem znacznie węższym niż projektodawca w projekcie nowelizacji k.p.a. W efekcie powstaje wątpliwość, czy urzędnik wymierzający karę pieniężną na podstawie art. 136a ust. 3 ma posługiwać się wyłącznie przesłankami określonymi w tym przepisie, czy też powinien je uzupełnić tymi, które wymienione będą w k.p.a.

Podobny problem mogą mieć urzędnicy inspekcji farmaceutycznej. Kluczowy spośród przepisów sankcyjnych - art. 127 ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 ze zm.), zabraniający prowadzenia hurtowni farmaceutycznej, apteki lub punktu aptecznego bez zezwolenia lub wbrew jego warunkom - stanowi w ust. 2, że karę pieniężną wymierza się w wysokości do 500 tys. zł, uwzględniając okoliczności oraz zakres naruszenia przepisów ustawy.

Projekt nowelizacji k.p.a. niestety nie daje odpowiedzi na te wątpliwości. Może się więc okazać, że prawo będzie stosowane na różne sposoby. A mając na uwadze, że problem dotyczy nakładania kar pieniężnych, więcej niż prawdopodobne jest, że sprawy wcześniej czy później trafią do sądów. Najprawdopodobniej więc odpowiedzi na postawione wyżej pytania będą musiały udzielić sądy. Do tego czasu jednak urzędnicy będą żyli w niepewności co do tego, czy we właściwy sposób stosują prawo.

Kary sztywne

Przepisy wielu ustaw szczegółowych określają kary sztywne. Są to sytuacje, kiedy urzędnikowi nie pozostawia się wyboru w zakresie określenia wysokości nakładanej kary. Przykładem jest art. 89 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 612 ze zm.).

Ustawa o grach hazardowych dokładnie określa, ile wynosi kara za naruszenie przepisów ustawy. Kary sztywne są zresztą stosowane dość powszechnie w przepisach. Choćby wspomniane wyżej prawo farmaceutyczne w art. 133a określa, że producenci leków, którzy nie powiadomią o tymczasowym lub stałym wstrzymaniu obrotu produktem leczniczym w wyznaczonym terminie, podlegają karze pieniężnej w wysokości 500 tys. zł.

Tak samo rzecz się ma z prawem ochrony środowiska. Tam co do zasady w przepisach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych nie pojawiają się konkretne stawki, lecz wzory wyliczenia wysokości kary. Tak czy inaczej wzór nie pozwala urzędnikowi na zastosowanie przesłanek miarkowania kary.

W ostatnich miesiącach dostrzegalna jest także tendencja do wprowadzania coraz większej liczby kar sztywnych. Przykładowo art. 89 ustawy o grach hazardowych ma być niebawem znowelizowany w ten sposób, że karze sztywnej będą podlegali wszyscy posiadacze lokali, w których znajdą się automaty do gier. Kara będzie zaś wynosiła 100 tys. zł od automatu.

W obliczu tego liczne urzędy skierowały do Ministerstwa Rozwoju pytanie, w jaki sposób będzie należało stosować miarkowanie kar, skoro wiele przepisów sankcyjnych nie przewiduje widełek, lecz stałą wysokość. Odpowiedź resortu rozwoju nie pozostawia wątpliwości: "dyrektyw wymiaru kary nie stosuje się przy karach, których wymiar określono w sposób sztywny". Efekt? W licznych przypadkach reforma k.p.a. nie odniesie zamierzonego pierwotnie skutku.

Kto skorzysta

Dla kogo więc istotna będzie nowelizacja k.p.a.? Na pewno wpłynie korzystnie na sytuację drobnego biznesu, głównie z sektora handlowego i usługowego. Przeciętny sprzedawca czy szewc lub fryzjer powinni skorzystać na nowych regulacjach, jako że zdecydowana większość z nich nie podlega przepisom ustaw branżowych.

Wiele zyska też sektor telekomunikacyjny. Ustawa z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.) jest bowiem w zakresie wymierzania kar pieniężnych napisana niekorzystnie dla przedsiębiorców. Katalog kar określony w ustawie jest katalogiem ściśle obowiązującym, co oznacza, że kara pieniężna nakładana jest na podmiot niezależnie od winy czy stopnia szkodliwości czynu. Kara jest stosowana automatycznie na podstawie winy obiektywnej - wszelkie okoliczności łagodzące są bez znaczenia. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej może zaś obecnie jedynie określić wysokość kary. Nie może odstąpić od jej wymierzenia, nawet gdyby uznał to za najlepsze rozwiązanie.

Zyskać na nowelizacji powinien także sektor finansowy. Jakkolwiek w zakresie wielu przepisów zastosowanie znajdzie wyłączenie oparte na zasadzie lex specialis, to jednak nie brakuje przypadków, gdy organy wymierzające kary będą musiały posiłkować się przepisami k.p.a. Na dowód poparcia tej tezy warto przytoczyć fragment opinii Giełdy Papierów Wartościowych przedłożonej Ministerstwu Rozwoju: "uregulowanie kwestii ogólnych zasad wymiaru kar administracyjnych jest szczególnie istotne dla podmiotów prowadzących działalność w obszarze rynku kapitałowego, gdzie wysokość kar pieniężnych, jakie potencjalnie mogą zostać nałożone na uczestników rynku, wynosić może kilka, a nawet kilkadziesiąt milionów złotych. Wysokość i dolegliwość przewidzianych w tym obszarze sankcji administracyjnych sprawia, że postulaty dotyczące określenia w przepisach rangi ustawowej dyrektyw wymiaru kary (które w ślad za przepisami unijnymi pojawiają się stopniowo w poszczególnych ustawach z zakresu prawa rynku kapitałowego) czy też zasady przedawnienia deliktów administracyjnych były od dawna zgłaszane przez uczestników rynku". Rynek giełdowy skorzysta więc na projektowanych zmianach.

Przedsiębiorcy obawiający się kar wymierzanych przez prezesa UOKiK na reformie k.p.a. nie skorzystają. Najprawdopodobniej nadal będą podlegali regulacjom ustawy szczegółowej, czyli w tym przypadku o ochronie konkurencji i konsumentów.

Obowiązek wzięcia pod uwagę wielu czynników przełoży się prawdopodobnie na dłuższy czas rozpoznawania danej sprawy przez urzędników.

Jeśli tylko ustawa branżowa będzie regulowała kwestię wymierzania kar administracyjnych, projektowane przepisy nie będą stosowane. Zadziała bowiem zasada lex specialis derogat legi generali.

Zdaniem Ministerstwa Rozwoju kary administracyjne często stanowią zbyt dotkliwą sankcję za naruszenie prawa, niekiedy nawet surowszą niż kary wymierzane za popełnienie wykroczenia bądź przestępstwa.

Po wejściu w życie znowelizowanego k.p.a. może się okazać, że prawo będzie stosowane na różne sposoby. Który jest prawidłowy, określą dopiero sądy. Do tego czasu urzędnicy będą żyli w niepewności co do tego, czy we właściwy sposób stosują przepisy.

Nakładanie kar administracyjnych na podstawie prawa ochrony środowiska i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozostanie najprawdopodobniej na dotychczasowych zasadach. Są one bowiem lex specialis w stosunku do k.p.a.

Po kilkunastu tygodniach dyskusji nad nowelizacją k.p.a. i zakończonych konsultacjach widać, że zamiast rewolucji będziemy mieli do czynienia co najwyżej z niezbyt znaczącą ewolucją. Świetnie zapowiadająca się reforma nie będzie miała w wielu przypadkach zastosowania.

W licznych przypadkach, w których stosuje się kary sztywne, reforma k.p.a. nie odniesie zamierzonego pierwotnie skutku.

Jak brzmi przepis

Artykuł 89 ust 1. ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 612 ze zm.).

Ust. 1. Karze pieniężnej podlega:

1) urządzający gry hazardowe bez koncesji lub zezwolenia, bez dokonania zgłoszenia, lub bez wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry;

2) urządzający gry na automatach poza kasynem gry;

3) uczestnik w grze hazardowej urządzanej bez koncesji lub zezwolenia.

Ust. 2. Wysokość kary pieniężnej wymierzanej w przypadkach, o których mowa:

1) w ust. 1 pkt 1 - wynosi 100 proc. przychodu, w rozu-mieniu odpowiednio przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych albo przepisów o podatku dochodowym od osób prawnych, uzyskanego z urządzanej gry;

2) w ust. 1 pkt 2 - wynosi 12 000 zł od każdego automatu;

3) w ust. 1 pkt 3 - wynosi 100 proc. uzyskanej wygranej.

RAMKA 1

Co to jest administracyjna kara pieniężna

Jest to określona w ustawie sankcja o charakterze pieniężnym nakładana przez organ administracji publicznej, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu ustawowego obowiązku albo niepowstrzymaniu się od zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

RAMKA 2

Dotkliwość kary

Problemy związane z występowaniem w porządku prawnym kar sztywnych w ostatnich latach ujawniały się przede wszystkim na kanwie art. 89 ustawy o grach hazardowych. Orzekał w tej sprawie przed rokiem Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12).

Sprawa wyglądała następująco: kobieta została ukarana 900-złotową grzywną za urządzanie gier na automatach poza kasynem na podstawie art. 107 par. 4 ustawy z 10 września 1999 r. - Kodeks karny skarbowy (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 186 ze zm.). Następnie zaś nałożono na nią karę administracyjną w wysokości 12 tys. zł, wynikającą z art. 89 ustawy o grach hazardowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nabrał jednak wątpliwości, czy przypadkiem przepisy pozwalające na podwójne ukaranie za ten sam czyn nie są niezgodne z ustawą zasadniczą. Tym bardziej że pieniężna kara administracyjna cechowała się represją daleko większą niżeli kara określona w k.k.s.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że multiplikowanie kar w tym przypadku jest dopuszczalne. A to dlatego, że kara z k.k.s. ma charakter odwetowy, kara administracyjna z ustawy o grach hazardowych służy zaś przede wszystkim zaspokojeniu budżetu państwa, który został uszczuplony poprzez zachowanie niezgodne z ustawą.

Kwestia ta budziła jednak wątpliwości w samym trybunale. Do wyroku zgłoszono dwa zdania odrębne. W jednym z nich sędzia Teresa Liszcz zastanawiała się, jakie znaczenie dla przeciętnego obywatela ma to, czy został ukarany grzywną za wykroczenie skarbowe, czy też karą administracyjną mającą swoje umocowanie w ustawie hazardowej. Liczy się efekt. A ten w przypadku kary administracyjnej był o wiele bardziej dotkliwy niż w przypadku sankcji karnej.

@RY1@i02/2016/218/i02.2016.218.18300240c.101(c).gif@RY2@

@RY1@i02/2016/218/i02.2016.218.18300240c.102(c).gif@RY2@

@RY1@i02/2016/218/i02.2016.218.18300240c.103(c).gif@RY2@

Nie tylko łagodniejszy wymiar kary

Ministerstwo Rozwoju proponuje zapisanie wprost w kodeksie, że w razie niedających się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa organy administracji publicznej powinny stosować wykładnię możliwie najkorzystniejszą dla strony.

Praktyka stosowania przepisów administracyjnych wobec obywateli, w tym przedsiębiorców, pokazuje, że wielokrotnie urzędnicy interpretowali przepisy w sposób najmniej korzystny dla strony postępowania, gdyż obawiali się reperkusji ze strony przełożonych oraz organów kontrolnych. Innymi słowy, wydanie decyzji niekorzystnej dla obywatela było korzystniejsze dla urzędnika niż wydanie decyzji korzystnej. Resort rozwoju uważa, że najwyższy czas z tym skończyć. Urzędnik, gdy nie będzie pewien, jaka interpretacja przepisu jest najwłaściwsza, będzie zobowiązany do zastosowania tej najkorzystniejszej dla strony.

Jednocześnie do k.p.a. zostanie wpisana zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony. Oznacza ona, że to, czego nie uda się wyjaśnić po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania wyjaśniającego, będzie musiało zostać uznane za przemawiające na korzyść obywatela.

Obowiązek poinformowania strony

Ministerstwo Rozwoju chce wprowadzić regulację, zgodnie z którą przed wydaniem decyzji w postępowaniu wszczętym na żądanie strony organ administracji publicznej będzie obowiązany do wskazania stronie przesłanek, które nie zostały spełnione, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Resort chce tym samym ułatwić procedurę uzupełniania dokumentów w postępowaniach. Obecnie często jest tak, że ktoś otrzymuje niekorzystną decyzję ze względów formalnych, bo nie dołączył do wniosku wszystkich wymaganych dokumentów. Gromadzi więc dokumenty i składa całość do urzędu, rozpoczynając nową sprawę. Po wejściu w życie nowelizacji k.p.a. strona dostanie informację, że nie dopełniła wszystkich wymogów formalnych i otrzyma czas na naprawienie błędu. Nie będzie więc potrzeby, aby jedna osoba w tej samej sprawie dwukrotnie rozpoczynała całą procedurę od początku.

Milczące załatwienie sprawy

Jedną z najistotniejszych, a zarazem budzącą najwięcej wątpliwości samych urzędników zmianą ma być wprowadzenie do procedury administracyjnej regulacji przewidującej milczącą zgodę. Instytucja ta polega na wprowadzeniu fikcji pozytywnego załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, który w określonym terminie nie udzieli odpowiedzi stronie, która wystąpiła o dane rozstrzygnięcie. Tym samym opieszałość urzędników, którzy przekraczają określone ustawowo terminy, nie będzie tamowała obywateli w podejmowaniu pożądanych przez nich działań.

Umowa administracyjna

Ministerstwo Rozwoju chce odejść od władczego modelu rozstrzygnięć administracyjnych. Dlatego proponuje wprowadzenie instytucji umowy administracyjnej. Jej istotą będzie załatwienie sprawy w drodze uzgodnień pomiędzy organem a stroną postępowania. Jak wskazuje Ministerstwo Rozwoju, uzgodnienia mają polegać na wzajemnych ustępstwach co do ustaleń stanu faktycznego lub prawnego. Umowa administracyjna ma być dopuszczalna w przypadkach, gdy dokonanie ustaleń nią objętych będzie niemożliwe w postępowaniu wyjaśniającym lub wiązałoby się z nadmiernymi trudnościami lub kosztami.

Wiele urzędów uważa jednak, że idea wprowadzenia instytucji umowy administracyjnej do kodeksu jest sprzeczna z podstawowymi zasadami procedury administracyjnej. Urzędnicy twierdzą, że niedopuszczalne jest przyzwolenie na ustępstwa po stronie organu administracji publicznej w zakresie ustaleń stanu faktycznego lub prawnego. Urzędnik ma bowiem wykonywać prawo, a nie negocjować ze stroną.

OPINIE EKSPERTÓW

@RY1@i02/2016/218/i02.2016.218.18300240c.802.jpg@RY2@

Kamil Kaliciński adwokat

Projektowana nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego powinna - przynajmniej w założeniach - doprowadzić do uporządkowania przepisów i wprowadzenia zasad umożliwiających lepsze poszanowanie praw jednostki. Czy tak się stanie rzeczywiście, będzie można ocenić dopiero w przyszłości, kiedy ustawa wejdzie w życie i zostaną wydane pierwsze decyzje. Niewątpliwie na aprobatę zasługuje wdrożenie licznych i postulowanych od dawna zmian, które mogą sprawić, że sankcje administracyjne staną się mniej dotkliwe. Niektóre rozwiązania wydają się jakby wprost zaczerpnięte z prawa karnego, jak chociażby to, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ będzie brał pod uwagą takie okoliczności, jak uprzednie ukaranie za to samo zachowanie czy częstotliwość niedopełnienia obowiązku. Niestety pojawiają się też rozwiązania, które teoretycznie są dobre, ale od praktyki będzie zależało, czy się przyjmą. Przykładowo zgodnie z projektowanym art. 189d par. 2 k.p.a. wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej będzie mógł uwzględnić sytuację majątkową strony, ale tylko w sytuacji, gdy będzie za tym przemawiał jej słuszny interes. W przypadku tak sformułowanego przepisu zawsze pojawia się pytanie, jak zdefiniować dane pojęcie, a więc kiedy będzie zachodzić sytuacja słusznego interesu strony. Interpretacja będzie należeć do organów władzy publicznej.

Abstrahując od tego, innym ważnym zagadnieniem budzącym wątpliwości jest to, czy nowelizowane przepisy znajdą szerokie zastosowanie w praktyce. Trzeba bowiem pamiętać, że administracyjna kara pieniężna to środek, który jest już uregulowany w kilku ustawach szczególnych, np. dział III ustawy - Prawo ochrony środowiska z 27 kwietnia 2001 r. czy ustawa - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Mając na względzie treść dodanego art. 189a par. 2 k.p.a., który w określonym zakresie wyłącza stosowanie tejże ustawy, należy stwierdzić, że wiele rozwiązań nie znajdzie jednak zastosowania. Zamiast nich organy administracji publicznej będą stosować przepisy dotychczasowe, uregulowane w odrębnych ustawach.

@RY1@i02/2016/218/i02.2016.218.18300240c.803.jpg@RY2@

Dawid Korczyński adwokat

W ostatnich latach mamy do czynienia ze znaczącym wzrostem liczby administracyjnych kar pieniężnych stosowanych zarówno przez organy administracji, organy podatkowej, jak i tzw. regulatorów - m.in. prezesów UOKiK, URE, UKE. Kary te niejednokrotnie przewyższają grzywny stosowane za wykroczenia lub przestępstwa. Jednak wraz z wyposażeniem organów administracji w możliwość stosowania kar pieniężnych nie szło w parze określenie przez ustawodawcę adekwatnych standardów i gwarancji ich stosowania. To powodowało, że liczne przepisy ustanawiające sankcje administracyjne były przedmiotem skarg do Trybunału Konstytucyjnego i zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP. Zarówno Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Europejski Trybunał Praw Człowieka, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w swoich orzeczeniach wielokrotnie wypowiadały się co do charakteru administracyjnych kar pieniężnych oraz materialnych i procesowych gwarancji dla adresatów decyzji o ukaraniu. W konsekwencji dotychczas funkcjonujący model stosowania administracyjnych kar pieniężnych nie był jednolity, był bowiem rekonstruowany w oparciu z jednej strony o przepisy regulujące stosowanie konkretnych kar pieniężnych w poszczególnych ustawach, a z drugiej strony o poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa prawniczego.

Dlatego próbę kompleksowego ustawowego uregulowania zasad nakładania administracyjnych kar pieniężnych należy ocenić pozytywnie. Wprowadzenie ogólnych dyrektyw wymiaru kary, przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, terminów przedawnienia nałożenia i egzekucji kar, określenie zasady stosowania prawa korzystniejszego dla sprawcy w przypadku zmiany ustawodawstwa oraz rozwiązanie tak poważnej kwestii, jak zbieg administracyjnych kar pieniężnych z karami za wykroczenia i przestępstwa, będzie stanowiło poważną zmianę w systemie polskiego prawa.

Entuzjazm jednak studzi to, że projektowane zasady nakładania kar pieniężnych nie będą dotyczyły wszystkich administracyjnych kar pieniężnych, ale tylko tych, które nie są uregulowane w przepisach odrębnych. A obecnie większość kar, i to tych najbardziej dotkliwych, uregulowana jest właśnie w ustawach odrębnych. W konsekwencji nadal pozostaną różnice w zasadach nakładania kar, co będzie skutkowało zróżnicowaniem sytuacji podmiotów podlegających ukaraniu. Różnice te będą w niektórych przypadkach diametralne, o ile bowiem cześć przepisów dotyczących nakładania administracyjnych kar pieniężnych już w chwili obecnej przewiduje możliwość ich miarkowania i okoliczności wyłączające odpowiedzialność, rozstrzyga kwestię zbiegu, o tyle nadal istnieją kary, których automatyzm i rygoryzm jest nadmierny. W tym aspekcie projektowane przepisy nic nie zmienią. Być może słusznym kierunkiem byłoby ustanowienie na wzór regulacji karnych ogólnych zasad nakładania administracyjnych kar pieniężnych, które byłyby wspólne dla wszystkich kar, a w przepisach odrębnych mogłyby znaleźć się regulacje szczególne wynikające ze specyfiki regulowanej materii. Wydaje się, że takie rozwiązanie zapobiegłoby różnicowaniu sytuacji podmiotów podlegających ukaraniu.

@RY1@i02/2016/218/i02.2016.218.18300240c.804.jpg@RY2@

Łukasz Ozga radca prawny, wspólnik w kancelarii Płonka Ozga Adwokaci i Radcowie Prawni

P o pierwsze bardzo pozytywnie oceniam samą ideę poprawienia relacji na linii państwo - obywatel (w tym państwo - przedsiębiorca). Uważam, że Ministerstwo Rozwoju bardzo słusznie podniosło problem automatyzmu i nadmiernego rygoryzmu w zakresie stosowania kar przez organy administracji. Nie sposób nie zgodzić się z ustawodawcą, że kary powinny być stosowane tylko wtedy, gdy jest to konieczne, i tylko w takiej wysokości, jaka jest adekwatna do przewinienia, co z kolei powinno zwiększać zaufanie obywateli do administracji.

Spodziewać się należy, że projektowane zmiany doprowadzą do pełniejszej realizacji przez organy administracji ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania, jak również takich dyrektyw, jak czuwanie organów nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości praw oraz aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Znakomity przykład tego, jak bardzo opresyjny i niesprawiedliwy jest automatyzm w nakładaniu administracyjnych kar pieniężnych, stanowią przepisy dotyczące kar za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Ustawodawca nie przewidział okoliczności umożliwiających odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary, gdy bez wymaganego zezwolenia usunięte zostało drzewo.

Z innej jednak strony zdecydowanie należy podzielić obawy, czy możliwe będzie praktyczne, szerokie zastosowanie nowych uregulowań dotyczących kar administracyjnych w obszarach często ważnych dla przedsiębiorców. W projektowanym art. 189a par. 2 czytamy bowiem, że nowych przepisów w zakresie odpowiednio - przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej lub jej egzekucji, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielenia ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, uregulowanych w przepisach odrębnych - nie stosuje się. Powstają zatem wątpliwości, czy ten jeden przepis nie spowoduje, że nowa regulacja, zapowiadana jako rewolucyjna i potrzebna zmiana, w bardzo wielu wypadkach stanie się po prostu fikcją i martwym zapisem. Z projektowanego zapisu wynika przecież, że wystarczy, aby dana ustawa w sposób szczególny regulowała np. kwestię przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej czy też określała w inny sposób zasady możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary, aby wyłączyć w danym obszarze zastosowanie potrzebnych przepisów. Jeżeli w takim kształcie nowa ustawa weszłaby w życie, postulować należałoby dokonanie przez ustawodawcę przeglądu regulacji szczególnych i pozostawienie przepisów specjalnych tylko tam, gdzie będzie to rzeczywiście niezbędne.

Nawet jednak, gdyby się okazało, że projektowane przepisy nie znajdą zastosowania w wielu sprawach administracyjnych, to należy wyrazić zadowolenie z przyjętego kierunku zmian.