Warunki zabudowy nie ochronią gruntów inwestycyjnych

Czy od 30 kwietnia 2016 r. zablokowany zostanie obrót terenami, dla których inwestorzy uzyskali lub mogli uzyskać decyzje o warunkach zabudowy? Niestety, jest to jeden z możliwych skutków proponowanych zmian w ustawie z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (u.k.u.r.). Proponowane przez rząd nowe zasady gospodarowania gruntami rolnymi mają chronić ziemię rolną przed jej wykupem w celach spekulacyjnych, w szczególności przez kapitał zagraniczny. Od 1 maja 2016 r. przestaną obowiązywać ograniczenia w nabywaniu nieruchomości rolnych przez obywateli lub spółki mające siedzibę w państwach Unii Europejskiej. Jednym z proponowanych rozwiązań jest znaczne ograniczenie katalogu osób uprawnionych do nabycia gruntów rolnych: będą one mogły być nabywane jedynie przez rolników indywidualnych. Zgodnie z nową definicją będą zaś nimi wyłącznie osoby fizyczne mające kwalifikacje rolnicze oraz zamieszkałe w danej gminie od co najmniej 5 lat i prowadzące przez ten okres osobiście gospodarstwo rolne. Zdecydowana większość osób zainteresowanych nabyciem działki budowlanej w celu realizacji inwestycji niezwiązanej z działalnością rolniczą nie spełni tego kryterium.

Co jest gruntem rolnym

Czy właściciele pozostałych terenów (np. działek budowlanych) mogą spać spokojnie? Diabeł tkwi w szczegółach. Postarajmy się zatem ustalić, czym są grunty rolne w rozumieniu przepisów u.k.u.r.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.k.u.r. nieruchomością rolną jest każda nieruchomość, która jest lub potencjalnie może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, nawet jeśli nie jest aktualnie wykorzystywana w ten sposób i leży odłogiem. Będzie nią działka oznaczona w ewidencji gruntów jako grunt rolny. Dopiero uchwalenie dla niej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego inne niż rolnicze przeznaczenie terenu pozbawia kwalifikacji rolnej w rozumieniu przepisów u.k.u.r. Tak należy literalnie odczytywać tę definicję. Tyle że ponad połowa obszaru Polski nie jest pokryta planami miejscowymi. Realizacja inwestycji na tych terenach wymaga uprzedniego wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która w zastępstwie planu miejscowego określa planistyczne parametry dopuszczalnej zabudowy. W praktyce dla każdej działki znajdującej się w okolicy gruntów zabudowanych, mającej możliwość podłączenia do niezbędnych mediów oraz posiadającej dostęp do drogi publicznej, można uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. A nawet jeśli taka działka została w ewidencji gruntów oznaczona jako grunt rolny, jej właściciel lub inwestor może z powodzeniem występować o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (pod warunkiem że są to użytki rolne niskiej klasy IV-VI albo wyższej I-III, lecz spełniające dodatkowe kryteria zwartej zabudowy).

Co istotne, omawiany art. 2 pkt 1 u.k.u.r. definiujący nieruchomość rolną nie jest przedmiotem nowelizacji. Warto więc odnieść się do jego dotychczasowej interpretacji, w szczególności w kontekście tego, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyłącza daną działkę spod działania tej ustawy. Zdania prawników są podzielone. W praktyce kwestię tę rozwiązało wspólne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej i Agencji Nieruchomości Rolnych (w brzmieniu przyjętym w 2008 r.). Zgodnie z pkt 3 stanowiska "aktualna decyzja o warunkach zabudowy terenu, nie zawierająca dodatkowego wymogu uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze i która określa jego przeznaczenie na cele budowlane nie związane z działalnością wytwórczą w rolnictwie, stanowi podstawę uznania nieruchomości za nierolną w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego". Kwestia ta nie stanowiła dotychczas tak istotnego problemu, gdyż zastosowanie u.k.u.r. skutkowało jedynie umożliwieniem agencji skorzystania z prawa pierwokupu. Agencja zaś, z uwagi na spore różnice w cenie działek rolnych i budowlanych, zazwyczaj z niego nie korzystała. Poza tym od połowy 2010 r. prawo pierwokupu przysługiwało wyłącznie wobec gruntów o powierzchni powyżej 5 ha, zatem zdecydowana większość transakcji odbywała się poza reżimem u.k.u.r.

Nowy problem

Jeśli sama definicja nieruchomości rolnej nie jest przedmiotem nowelizacji, a jego dotychczasowa interpretacja umożliwiała nabywanie gruntów rolnych, dla których wydano decyzję o warunkach zabudowy bez ograniczeń wynikających z przepisów u.k.u.r., to czy problem ten w ogóle wystąpi po uchwaleniu planowanych zmian? Wydaje się to prawdopodobne. Omawiane zagadnienie zostało poruszone w ramach konsultacji społecznych. W stanowisku projektodawcy wyraźnie wskazano, że reglamentacja będzie dotyczyła również gruntów rolnych, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy. Stanowisko to zostało dołączone do uzasadnienia projektu ustawy (pkt 4 na str. 5 raportu z konsultacji) i w tym kształcie zostało skierowane do Sejmu. Poprawki mogące wyeliminować omawianą wątpliwość zostały odrzucone na komisji sejmowej.

W procesie wykładni przepisów prawa nie można pominąć intencji prawodawcy. W tym przypadku są one jasne: do obrotu gruntami rolnymi, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy, przepisy u.k.u.r. znajdą zastosowanie. Istnieje duże ryzyko, że nabycie przez osobę niebędącą rolnikiem indywidualnym działek budowlanych oznaczonych w ewidencji gruntów jako grunty rolne, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy z przeznaczeniem pod inwestycje niezwiązane z produkcją rolniczą, zostanie uznane za nabycie nieważne.

W tej sytuacji konieczne jest wprowadzenie zmian w procedowanym przez parlament projekcie. Gdyby projekt wszedł w życie w obecnym kształcie, znaleźć zastosowanie mogą inne rozwiązania mogące umożliwić obrót takimi terenami. Jednym z nich będzie wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej i uzyskanie dla niego pozwolenia na budowę.

@RY1@i02/2016/056/i02.2016.056.18300060a.802.jpg@RY2@

Piotr Woźniak

radca prawny w kancelarii EY Law