Można już ocenić owoce naszej pracy

Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych została powołana dwa miesiące temu. Jakie sprawy udało się przez ten czas rozpoznać?

Przede wszystkim sprawy wyborcze, bo w związku z wyborami samorządowymi wymagały one pilnego rozpoznania. Dotyczyły wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej, a ujawnione w nich zagadnienie prawne związane było z charakterem prawnym wytycznych i regułami ich ogłaszania. Do grupy spraw załatwionych o charakterze konstytucyjnym zaliczyłbym te ze skarg na odrzucenie przez PKW sprawozdań finansowych partii politycznych. W jednej z nich ujawniło się poważne zagadnienie prawne, dlatego siedmioosobowy skład zdecydował się zadać Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne w sprawie zgodności z Konstytucją RP ustawy o partiach politycznych. Kolejną grupą spraw terminowych, jakimi zajmowała się izba, są te dotyczące przewlekłości postępowań w sądach powszechnych.

Czy można mówić o zaległościach w nowej izbie? Bo przeniesiono do niej część spraw z Izby Pracy i Spraw Publicznych.

Zaległości nie ma, bo sprawy terminowe są załatwiane w pierwszej kolejności. Wokanda jest wyznaczona do lutego. Trzeba też docenić, iż w czasie organizacji Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych przed powołaniem do niej sędziów I prezes SN delegował sędziów do izby do załatwiania spraw terminowych.

Kiedy można się spodziewać rozpatrzenia pierwszej skargi nadzwyczajnej?

Tysiące wniosków obywateli rozpatrują obecnie podmioty legitymowane do wniesienia skargi, tj. prokurator generalny i rzecznik praw obywatelskich. Myślę, że pierwsze skargi zostaną rozpoznane za kilka miesięcy. Warto podkreślić, że procedura rozpoznania skargi zakłada wieloetapowość, np. strony mają zagwarantowaną możliwość wypowiedzenia się, co realizuje dyrektywę sprawiedliwości proceduralnej.

Czy sądy, których orzeczenia będą wzruszane, otrzymają szansę zajęcia stanowiska?

Nie. Nie ma takiej procedury ani w trybie kasacyjnym, ani w trybie skargi nadzwyczajnej.

Podczas dyskusji o skardze nadzwyczajnej pojawiły się obawy, że będzie ona uwa żana za rutynowy środek odwoławczy i stosowana masowo. Czy były słuszne?

Wnioski, które można wyprowadzić z dotychczasowej praktyki, są skromne, ale na pewno nie można powiedzieć, że skarga jest nadużywana czy wnoszona masowo. Jedną z przyczyn jest publiczna funkcja skargi nadzwyczajnej i jej wnoszenie przez podmioty legitymowane. Także rewizje nadzwyczajne nie były wnoszone masowo.

Podnoszono też, że nie powinno być możliwości wzruszania orzeczeń zapadłych aż 20 lat temu.

Moim zdaniem wentyl bezpieczeństwa powinien być możliwy do zastosowania zawsze. We Francji skarga w obronie prawa może być wniesiona bez ograniczeń czasowych. W Polsce bez ograniczeń czasowych może być wnoszone zażalenie nieważności. We Francji nie uważa się, że utrzymywanie w obrocie prawnym rażąco wadliwych orzeczeń jest jakąś wartością, a ich uchylenie stanowi zamach na stabilność prawa. Tego typu mechanizm nadzwyczajny, choć oczywiście ma pomóc indywidualnym osobom, tak naprawdę działa w interesie powagi i praworządności państwa.

A czy widzi pan ryzyka, jeśli chodzi o ten instrument?

Paradoksem jest np. to, że nadzór judykacyjny SN nad orzecznictwem sądów powszechnych i wojskowych ma się odbywać bez samego SN, w tym sensie, że żaden jego organ nie może zainicjować kontroli nadzwyczajnej w trybie skargi nadzwyczajnej. Inaczej było w przypadku obowiązującej przed laty rewizji nadzwyczajnej, którą mogli wnieść I prezes SN i prezes NSA. Warto rozważyć uzupełnienie podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi nadzwyczajnej przynajmniej o I prezesa lub prezesów SN.

Dobrze, że w rozpatrywaniu skarg nadzwyczajnych będą brali udział ławnicy?

Argumentem za tym rozwiązaniem jest realizacja wytycznych zawartych w art. 182 konstytucji. Mówi on, że ustawy muszą uwzględniać udział czynnika społecznego w orzecznictwie. Skarga nadzwyczajna jest jednak sformalizowanym środkiem skierowanym przeciw prawomocnym orzeczeniom, często wydanym w skomplikowanych sprawach. Pojawia się więc pytanie, czy udział ławników będzie tu wartością dodaną. W żadnym znanym mi sądzie najwyższym nie orzekają ławnicy. Także skargi nadzwyczajne muszą być oceniane nie tyle wedle czystej słuszności czy doświadczenia życiowego, ile według określonych podstaw skargi nadzwyczajnej. Żeby ocenić, czy doszło do naruszenia zasad konstytucyjnych lub wolności i praw człowieka i obywatela lub rażącego naruszenia prawa, czy to procesowego, czy materialnego, trzeba prawo i orzecznictwo znać bardzo dobrze. Tymczasem ławnikiem nie może być licencjonowany prawnik.

Funkcja jednego z podmiotów uprawnionych do wnoszenia skargi nadzwyczajnej – prokuratora generalnego – jest połączo na z funkcją ministra sprawiedliwości. Czy to nie rodzi niebezpieczeństwa, że ten mechanizm będzie wykorzystywany politycznie?

We Francji skargę opartą na zarzucie nadużycia władzy, które może polegać na niedopuszczalnej ingerencji sądu w sferę kompetencji ustawodawcy albo egzekutywy, na polecenie ministra sprawiedliwości wnosi prokurator przy sądzie kasacyjnym. W Stanach Zjednoczonych prokurator generalny jest członkiem gabinetu i stoi na czele Departamentu Sprawiedliwości, który wywodzi i popiera skargi przed Sądem Najwyższym. Czego to dowodzi? W Polsce nie ma prokuratorów kasacyjnych ani Departamentu Stanu, jest natomiast prokurator generalny. To, jakie są motywacje wnoszenia środków prawnych, nie ma znaczenia z perspektywy sądu. Sędziowie są niezawiśli, a sąd niezależny.

Do izby będą spływały protesty wyborcze. To jest zmiana modelu. Czy on się sprawdzi?

Ja bym nie zgodził się, że to zmiana modelu. Sprawy wyborcze tradycyjnie są rozpoznawane w Polsce przez Sąd Najwyższy, mimo że są to sprawy konstytucyjne i w innych państwach są rozpatrywane przez Trybunał Konstytucyjny.

Za kształt Izby Pracy i Spraw Publicznych, która uprzednio zajmowała się sprawami wyborczymi, odpowiadały różne składy KRS i różni prezydenci. O składzie Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych zdecydował jeden prezydent. Czy nie obawiają się państwo zarzutów o stronniczość?

Nie chciałbym się powtarzać, ale sprawy wyborcze zostały już przez izbę załatwione. Nie warto więc mówić o obawach czy intencjach, bo można ocenić owoce naszej pracy. Poza tym bazujemy na dotychczasowym orzecznictwie, nawet w tym zakresie, że podzieliliśmy pogląd SN o obowiązku wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z konstytucją przepisów ustawy o partiach politycznych będących podstawą odrzucenia sprawozdania finansowego jednaj z partii parlamentarnych w imię jednolitości wykładni i stosowania Konstytucji RP. Co do personaliów, to mogę powiedzieć wyłącznie dobrze: w izbie orzekają świetni sędziowie apelacyjni, także tacy, którzy uzyskali rekomendację różnych składów KRS, oraz utytułowani naukowcy będący zarazem doświadczonymi pełnomocnikami.

Ale jeżeli będą sprawy kon trowersyjne, izba znajdzie się w środku politycznego młyna. Ocena orzeczeń dotyczących np. ważności wyborów będzie dokonywana nie przez pryzmat kompetencji sędziów, ale sympatii politycznych.

Odporność na presję jest ważną kwalifikacją sędziowską. Przed niesłuszną krytyką nie ma obrony w żadnym systemie prawnym. Debata tocząca się ostatnio w Stanach Zjednoczonych pokazała, że ubiegający się o urząd sędziego Sądu Najwyższego musi się liczyć z brutalnymi atakami, nawet opartymi na zmyśleniach. Niezależnie jednak od różnic poglądów po zakończeniu procedury wyboru sędziowie powitali powołanego sędziego jak członka rodziny SN (cytując sędzię Sonię Sotomayor). Jestem głęboko przekonany, że wkrótce nikt nie będzie miał wątpliwości, że nie patrzymy na osoby, tylko na sprawy.

Co pana skłoniło do tego, żeby wystartować w kon kursie do SN akurat teraz, kiedy atmosfera wokół SN stała się gorąca?

Po pierwsze uznałem, że mam obowiązek postawić na szali dorobek zawodowy i osobisty, także wynikający z zaprojektowania i przeprowadzenia dobrze ocenianej reformy Prokuratorii Generalnej RP, aby udowodnić, że korekta ustroju Sądu Najwyższego może się dokonywać z dobrymi intencjami, profesjonalnie i z czasem zyskać szeroką aprobatę. Po drugie, uznałem, że mam już wystarczający dorobek naukowy z zakresu prawa i postępowania dla sędziów i pełnomocników, komentarzy z zakresu prawa konstytucyjnego, europejskiego i cywilnego, którymi ta izba się zajmuje. Po trzecie, wyszedłem z założenia, że mam również odpowiedni dorobek praktyczny, związany nie tylko z kierowaniem dużą instytucją prawniczą o gwarantowanej ustawowo niezależności, ale z osobistym wykonywaniem czynności procesowych przed Sądem Najwyższym oraz w innych istotnych sprawach, choćby w arbitrażu Airbus Helicopters S.A.S. i Airbus S.E. przeciwko Rzeczypospolitej, zakończonym sukcesem strony polskiej.

A wydane przez NSA postanowienie zabezpieczające, które miało zablokować obsadę m.in. Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, nie ma dla pana znaczenia?

Ocena postanowienia, które ani mnie, ani żadnemu sędziemu nie zostało doręczone, nie jest łatwa, bo z pewnością jest precedensowe. Nie wypada mi go komentować.

Skoro postanowienie zabezpieczające wydane przez NSA jest precedensem, to jest nim też procedura odwoławcza od uchwał KRS. Zgodnie z nowymi zasadami odwołanie staje się skuteczne dopiero, gdy uchwałę zaskarżą wszyscy uczestnicy konkursu, a więc również ci, którzy go wygrali. To warunek nie do spełnienia.

Przepisy nie warunkują skuteczności odwołania od zaskarżenia uchwały przez wszystkich uczestników konkursu. Stanowią jedynie, że odwołanie uczestnika ma wpływ na jego sytuację prawną, a sąd, uwzględniając je, uchyla uchwałę w części. Oznacza to, że osoba, która skutecznie wniesie odwołanie, nie musi ponownie rozpoczynać procedury; uczestniczy w niej nadal, a organ jest związany oceną prawną sądu. Oczywiste jest jednak, że ocena może być ponownie negatywna, a sąd nie może orzekać reformatoryjnie i trudno twierdzić, że to wada procedury. Innymi słowy, nie można wymusić sądownie powołania na urząd sędziego, bo nie istnieje prawo podmiotowe do wykonywania władzy państwowej.

Czy powoływanie sędziów przez prezydenta ma wpływ na skuteczność powołań i ukształtowanie procedury odwoławczej?

Powoływanie sędziów przez Prezydenta RP dokonuje się w ramach prerogatywy, czyli niepodlegającego kontroli sądowej osobistego uprawnienia głowy państwa. Wynika to z istoty art. 144 konstytucji. W efekcie nawet gdyby uznać, że niektóre elementy trybu postępowania nominacyjnego były dotknięte wadami, nie mogą one rodzić nieznanej polskiemu prawu publicznemu sankcji nieważności aktu powołania sędziego przez prezydenta. Muszą być badane wyłącznie w ramach sądowej procedury odwoławczej i tylko ze skutkami, o których mówiliśmy. Zresztą sam Sąd Najwyższy w uchwale z 20 lutego 2008 r. (sygn. akt III SZP 1/08) przesądził, iż nawet daleko poważniejsza wada trybu niż rzekomy brak kontrasygnaty premiera na obwieszczeniu o wolnych miejscach sędziowskich, jak powołanie na prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej osoby w ogóle spoza grona kandydatów przedstawionych przez właściwy do tego organ (KRRiT), nie skutkuje nieważnością ani bezskutecznością powołania. W uchwale tej jasno stwierdzono, że sądy powszechne nie mają kompetencji do badania, czy akt powołania na prezesa UKE jest zgodny z prawem. Podobne stanowisko zajął w utrwalonym orzecznictwie NSA, uznając, że także sądy administracyjne nie mają kompetencji do badania ważności lub skuteczność aktu powołania prezesa UKE. Przypomnijmy, że kompetencja prezesa Rady Ministrów do powołania prezesa UKE bynajmniej nie wynikała z prerogatywy głowy państwa i teoretycznie podlegała kontroli sądowej, a zatem trzeba wnioskować „z większego na mniejsze”. Ponadto, komentarz do ustawy o Sądzie Najwyższym wyraźnie i przekonująco zaprzecza zarzutom formułowanym przez niektóre środowiska prawnicze, np. że monitor, w którym ogłoszono wakaty w SN, powinien mieć kontrasygnatę premiera.

Wyraźnie zarysowany jest podział na stary i nowy SN. Czy jest szansa, aby znów stał się on spójną instytucją?

Moją motywacją przejścia do SN z Prokuratorii Generalnej jest udowodnienie dobrych intencji i przezwyciężenie destrukcyjnych skutków utrzymywania publicystycznego podziału na stary i nowy sąd. Nie ma wątpliwości, że jest ciągłość państwa, jeden porządek prawny i jeden Sąd Najwyższy. Tych wspólnych wartości należy z całą mocą bronić. ©℗

Cała rozmowa na www.gazetaprawna.pl

współpraca Anna Ochremiak

 

fot. Wojtek Górski

Prof. Uniwersytetu Warszawskiego dr hab. Leszek Bosek, sędzia Sądu Najwyższego orzekający w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, w latach 2016–2018 prezes Prokuratorii Generalnej RP