Problemy były, ale unijne pieniądze na drogi wykorzystaliśmy dobrze

Sieć autostrad i dróg ekspresowych urosła w ciągu siedmiu lat z 1 tys. km do ponad 2,7 tys. km. Czy perspektywę finansową UE 2007-2013 wykorzystaliśmy w sposób optymalny?

W 2009 i 2010 r. generalni wykonawcy dostali do realizacji jednocześnie 150 projektów. To było bardzo duże wyzwanie. Od 2007 r. sieć dróg urosła ponad 2,5-krotnie. Koszt budowy kilometra autostrady spadł w Polsce w ciągu siedmiu lat o 5 mln euro. Dzisiaj to 9,6 mln euro, co nie odbiega od średniej europejskiej. Do tej zmiany doszło, bo otworzyliśmy rynek w interesie podatników. W 2008 r. inwestycje realizowało dla GDDKiA 28 generalnych wykonawców, a w 2012 r. mieliśmy podpisane umowy z ponad 130 podmiotami. Poza tym zainwestowaliśmy 100 mln zł w laboratoria drogowe. Między 2010 i 2012 r. trzykrotnie zwiększyła się liczba pobranych próbek, jednocześnie spadł odsetek wyników negatywnych. Najważniejsze dla kierowców jest skrócenie czasów przejazdów, np. z Gdańska do Torunia o 40 minut, a z Warszawy do Łodzi - o pół godziny.

Jako kraj dobrze wykorzystaliśmy drogową szansę lat 2007-2013. Na Euro 2012 GDDKiA nie udało się zrobić wszystkiego, ale z punktu widzenia beneficjenta środków UE nie ma to znaczenia. Do końca 2015 r., kiedy kończy się okres rozliczeniowy, GDDKiA nie grozi utrata ani jednego eurocenta z dostępnych na drogi unijnych 46 mld zł. Udało się przy tym uniknąć korupcji; tzn. były przypadki podejrzenia zmowy cenowej, a kilka osób na kierowniczych stanowiskach zostało odwołanych z GDDKiA, ale przy tej skali inwestycji to margines. Otwarte pozostaje jednak pytanie, w jakim to się odbyło stylu. Wątpliwości budzą m.in. konflikty na niektórych kontraktach, sposób wyboru wykonawców i poluzowanie kryteriów dostępu do rynku.

Wpływ programu autostradowego na polską gospodarkę jest trudny do przecenienia. Zbudowanie w latach 2007-2013 ponad 1,5 tys. km dróg szybkiego ruchu wygenerowało roczne oszczędności - wyłącznie z tytułu skrócenia czasu podróży - na poziomie 6 mld zł, czyli 0,3 proc. PKB. To nie jest cała korzyść dla PKB, a pełny wpływ wykażą dopiero przeprowadzone w ciągu kolejnych lat badania ekonometryczne.

Czy ten sam efekt wykonawczy można było osiągnąć bez konfliktów z wykonawcami i upadłości firm budowlanych?

W ciągu ostatnich siedmiu lat na drogach dokonaliśmy skoku. Nie zmienia to jednak faktu, że obiecywana siedem lat temu sieć miała w 2014 r. wyglądać bardziej okazale, w związku z czym osiągnięty postęp cywilizacyjny mógł być większy. W mojej ocenie wielu problemów, z którymi podczas realizacji spotykali się wykonawcy i inwestor, można było uniknąć. Na przyszłość kluczowa jest zmiana prawa zamówień publicznych. Bo cena jako jedyne kryterium wyboru wykonawcy może stanowić przeszkodę dla efektywnej realizacji kontraktu. Jeśli nie dojdzie do zmiany prawa, w kolejnej perspektywie znów pojawi się problem wyboru przez GDDKiA wykonawców, którzy nie zrealizują robót na czas i prawidłowo. W Niemczech jest inaczej, bo jeśli powstaje odcinek drogi o długości 100 km, to przez sito prekwalifikacji przechodzą maksymalnie trzy podmioty, które będą w stanie zrealizować kontrakt w terminie.

Cena to dla urzędnika najbezpieczniejsze kryterium, bo zasady są jasne: dwa to mniej niż cztery. Jeśli urzędnik wybierze cztery, to w dzisiejszych realiach może spodziewać się wizyt CBA, CBŚ itp. Nikt nie lubi takich wizyt i spowiadania się, nawet jeśli nie ma sobie nic do zarzucenia. Taka obawa i zachowawczość mogą odbijać się na sprawności prowadzenia inwestycji drogowych.

Jeszcze w 2010 r. Polski Związek Pracodawców Budownictwa, w którym są m.in. wykonawcy zrzeszeni w BCC, w piśmie do prezesa Urzędu Zamówień Publicznych przyznał, że cena to najlepsze i najbardziej sprawiedliwe kryterium dla inwestycji liniowych. A Brandenburgia jest przykładam landu w Niemczech, który eksperymentował z kryteriami innymi niż cenowe, żeby ostatecznie wrócić do punktu wyjścia. Cena w Polsce była siedem lat temu nienormalna. Doprowadzenie sytuacji do normalności często wymaga wstrząsu.

Problem w tym, że z jednej skrajności popadliśmy w drugą. Dzisiaj 9 na 10 kontraktów infrastrukturalnych realizowanych jest w oparciu o kryterium ceny. Kłopoty zaczynają się, kiedy pojawią się cenotwórcze czynniki niezależne od lokalnego rynku, np. wzrost cen asfaltu - nie z powodu większego popytu w Polsce, ale wzrostu cen ropy na rynkach światowych. Nie ma ustawowej waloryzacji ceny kontraktu, nawet jeśli w oparciu o niezależne kryteria jesteśmy w stanie stwierdzić, że ceny wszędzie poszły w górę.

W mojej ocenie kryterium najniższej ceny nie zawsze jest najlepsze, ale w przypadku drogowych robót wystarczające. To nie jest dziedzina, w której niezbędna jest konkurencja jakością i parametrami technologicznymi. Warunek jest taki, że - po pierwsze - trzeba dobrze wyspecyfikować jakość i parametry tego, co ma być wyprodukowane. Po drugie, niezbędna jest odpowiedzialność po obu stronach kontraktu: inwestora i wykonawcy.

Otwarcie rynku pośrednio przyczyniło się do serii upadłości. Może więc w 2008 r. nie należało liberalizować dostępu do kontraktów drogowych?

Nasze wyliczenia wskazują, że gdybyśmy w 2008 r. nie otworzyli rynku, to dziś mielibyśmy od 500 do 1000 km autostrad i tras ekspresowych mniej. W 2008 r. wszyscy generalni wykonawcy zapewniali: "Dajcie nam pieniądze, a my wszystko zbudujemy". Ale żeby wybudować drogę, potrzebne są nie tylko pieniądze. Kiedy ogłosiliśmy naraz ponad 150 postępowań, okazało się, że nie jest to takie proste. Problemem był potencjał wykonawczy, możliwość nabywania kruszyw, produkcji asfaltów, betonów itd. Z przekonaniem stawiam tezę, że gdybyśmy mieli do dyspozycji w latach 2007-2013 nie 80 mld zł, ale 140 mld zł, to sieć nie byłaby większa.

Nie zgadzam się. Dróg byłoby więcej, gdybyśmy pieniądze i cele bardziej rozłożyli w czasie. Błędem było spiętrzenie prac przed Euro 2012, bo w efekcie poszybowały w górę ceny asfaltu i stali, co odbiło się negatywnie na kondycji firm wykonawczych. Były też niezależne od GDDKiA rafy finansowe, np. wycofanie z budżetu pieniędzy na inwestycje i obniżenie maksymalnego limitu środków na budowę dróg. W wyniku otwarcia rynku pojawiło się na nim o wiele więcej podmiotów, ale jeśli popatrzymy na portfele spółek, to najwięcej zleceń trafiło do tych, które i tak były tu wcześniej obecne, np. do Budimeksu, Strabagu i Skanskiej. Te zakorzenione w Polsce firmy zdawały sobie sprawę, że nie zejdą z rynku, więc na hecę nie mogły sobie pozwolić. Zrywanie kontraktu dotyczyło firm m.in. z Chin i Irlandii oraz polskich podmiotów - jak DSS - których zarządy miały fantazję sprawdzenia się w biznesie budowy dróg, mimo że nie miały o tym pojęcia.

W Hiszpanii dzięki unijnym funduszom na drogi wyrosły potężne firmy budowlane, przez Polskę przetoczyła się fala bankructw.

Hiszpania jest przykładem kraju, który doprowadził gospodarkę do krytycznej sytuacji przez nadmiar środków z UE. W ekonomii znane jest pojęcie "choroby holenderskiej", która polega na tym, że w jakimś sektorze jest za dużo pieniędzy. Taka sytuacja wysysa zdolność podażową gospodarki, czyniąc ją niekonkurencyjną. W Hiszpanii w 2008 r. sektor budowlany był największy na świecie. W ten sposób zbudowano potęgę wielu hiszpańskich firm budowlanych, ale kraj do dziś nie może się wygrzebać ze spowodowanego tym samym braku konkurencyjności gospodarki.

W latach 2014-2020 powstanie więcej dróg niż w ciągu ostatnich siedmiu lat?

W latach 2007-2013 mieliśmy do dyspozycji 10 mld euro funduszy UE, a w ramach nowej perspektywy do 2020 r. powinno to być 11-12 mld euro. Do tego czasu zamierzamy zbudować 1,8 tys. km dróg ekspresowych. Przetargi na łącznie 750 km tras, które będą realizowane w ramach nowej perspektywy, były ogłaszane od czerwca 2013 r., a pierwsze wydatki zaczną się w 2014 r. Konkursy na kolejne 1,1 tys. km będziemy ogłaszać w 2014 r. Chcemy zminimalizować ryzyko, że jak w 2009-2010 ogłosimy zbyt dużo przetargów naraz.

Proszę wymienić największą spośród barier, które mogą utrudnić realizację programu drogowego do 2020 r.

Jeśli nie zmienimy prawa zamówień publicznych w konstruktywny sposób - nie pod dyktando wykonawców, ale w atmosferze konsensusu z inwestorem - to nie osiągniemy w nowej perspektywie takiego rezultatu i takiego efektu synergii, jaki bylibyśmy w stanie. Od 2007 r. na drogach dokonał się gigantyczny postęp, ale niech to nas nie usypia. Jak powiedział Józef Piłsudski: "Zwyciężyć i osiąść na laurach - to klęska".

Budżet 2014-2020 nie skończy wcale programu budowy dróg w Polsce i już dziś powinniśmy myśleć o tym, jak strumień pieniędzy unijnych zastąpić krajowymi. Dobrze, że przy okazji zmian w OFE udało się nie pozbawiać funduszy możliwości nabywania przez nie obligacji drogowych, w wyniku czego zapewnienie finansowania KFD powinno być utrzymane. Stopniowo musimy też wracać do pozycji w budżecie państwa "inwestycje drogowe i kolejowe", która w 2013 r. została wykreślona.

Problem jest taki, że w latach 2014-2020 zmieni się paradygmat działania Komisji Europejskiej. W poprzedniej perspektywie budżetowej jej celem było osiągnięcie największej absorpcji środków przez każdy kraj beneficjenta. Ale doświadczenia hiszpańskie i greckie w połączeniu z kryzysem spowodowały, że Komisja ma teraz dwa inne cele sprzeczne z poprzednim: po pierwsze, zwiększenie efektywność wydawania środków, a po drugie - oszczędności. KE będzie starała się przyznane pieniądze oszczędzać, a nie maksymalnie wydawać.

Ponad 130 wykonawców, którzy dziś budują drogi w Polsce, wie już, jak działa system. Teraz trwa akcja uświadamiania firm m.in. włoskich, hiszpańskich i portugalskich, które biorą udział w prekwalifikacjach i chcą wejść na tutejszy rynek, a nie budowały wcześniej u nas. Apeluję do nowych podmiotów, żeby dobrze szacowały ryzyka i oferty, żeby nie liczyły na to, że pod pretekstem rzekomego błędu projektowego uda się wyciągnąć dodatkowe pieniądze. Problemy przy inwestycjach liniowych są nieuniknione. Ale jeśli składający oferty zachowają się w najbliższym czasie odpowiedzialnie, bardzo wzrośnie prawdopodobieństwo sukcesu w 2020 r.

@RY1@i02/2014/008/i02.2014.008.13000030c.101.jpg@RY2@

Lech Witecki, szef Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad

@RY1@i02/2014/008/i02.2014.008.13000030c.102.jpg@RY2@

Adrian Furgalski, dyrektor w Zespole Doradców Gospodarczych "TOR"

@RY1@i02/2014/008/i02.2014.008.13000030c.103.jpg@RY2@

Łukasz Bernatowicz, Business Centre Club, ekspert ds. prawa budowlanego i gospodarczego

@RY1@i02/2014/008/i02.2014.008.13000030c.104.jpg@RY2@

Mateusz Walewski, starszy ekonomista, PwC

Oprac. MAJ

Debatę prowadzili zastępca redaktora naczelnego DGP Paweł Nowacki i dziennikarz działu biznes Konrad Majszyk