Cierpimy na opóźnienia czy nadprodukcję prawa?

- Jeżeli patrzymy przez pryzmat zrównoważonego rozwoju, to musimy brać pod uwagę aspekty gospodarcze, społeczne i środowiskowe. Nie wolno tworzyć sytuacji, w których jedna z tych sfer zaczyna dominować. W pewnych aspektach jesteśmy zdominowani przez prawo europejskie, które nie zawsze charakteryzuje się zrównoważonym podejściem. W dyskusji między sferą gospodarczą a środowiskową zazwyczaj wygrywa opcja środowiskowa. Nie chodzi mi o wylewanie dziecka z kąpielą i nie twierdzę, że aspekty środowiskowe zawsze są złe, natomiast w moim przekonaniu kapitalne znaczenie ma zasada analizowania każdej propozycji pod kątem ewentualnego wpływu na konkurencyjność gospodarki, na którą położyliśmy nacisk w czasie polskiej prezydencji w Unii. To powinno ukrócić sytuacje, kiedy jako Unia promujemy bardzo ambitne cele ekologiczne, które przynoszą negatywne skutki dla przemysłu, i działamy na tyle nieprofesjonalnie, że w układzie globalnym wywołujemy negatywne skutki także dla środowiska - mówi Zbigniew Kamieński, zastępca dyrektora departamentu innowacji i przemysłu Ministerstwa Gospodarki.

Powołuje się na przykład unijnego podejścia do redukcji emisji CO2.

Unia myśli o sobie

- Analiza wykonana przez Amerykańską Akademię Nauk dla lat 1997-2008 wykazała, że w tym czasie Unia Europejska o 6 proc. zredukowała emisję dwutlenku węgla na swoim terytorium, ale spowodowała olbrzymi wzrost emisji w krajach trzecich, takich jak Chiny, Brazylia czy Indie na skutek przejścia produkcji na ich terytorium. Nie chodzi o przenoszenie zakładów, tylko przejęcie nieopłacalnej z powodów środowiskowych produkcji przez inne rejony świata - mówi.

Także Jacek Brzozowski, doradca prezydenta z Pracodawców RP, podkreśla, że wpływ polityki na atmosferę należy analizować globalnie.

- Przenoszenie emisjogennych gałęzi przemysłu do krajów poza Unią często skutkuje takimi efektami jak w przypadku cementowni. Produkcja cementu generuje wysoką emisję CO2. Jednak analizy wykazały, że przeniesienie tej produkcji z krajów EU do Chin powoduje nawet ponad dwukrotnie wyższą emisję na wyprodukowaną tonę, bo w kraju tym ochrona środowiska nie jest priorytetem. Dodajmy do tego fakt, że fabryki w Azji oferują gorsze warunki pracy i bezpieczeństwa pracowników. Nastąpiła więc zamiana "brudnej" produkcji w Europie na "jeszcze brudniejszą" w innej części świata - mówi.

- W Unii dochodzi do paradoksów. Kiedy np. projektowano system ETS, miał on być mechanizmem rynkowym. Dziś Komisja Europejska uznała, że trzeba sterować ręcznie liczbą uprawnień dopuszczonych do obrotu. Komisja nie potrafi więc przyznać, że popełniła na początku błąd, tylko chce modyfikować zły system. Nie ma zresztą pewności, że zmiana mechanizmu rynkowego w administracyjny będzie ostatnią. To biurokracja jest zainteresowana rozwijaniem własnego wytworu, który robi się coraz mniej zrozumiały dla ludzi i coraz mniej przejrzysty, przecząc jednocześnie zasadzie stabilności prawa. To przykład fatalnego prowadzenia procesu legislacyjnego w Unii Europejskiej - podkreśla Zbigniew Kamieński.

W Polsce ambitny plan redukcji emisji CO2 koncentruje się właśnie na energetyce, zwłaszcza na odnawialnych źródłach energii.

- Jestem gorącym zwolennikiem wprowadzania energii ze źródeł odnawialnych, ale nie za wszelką cenę i nie w każdej sytuacji. Kiedy pojawia się informacja, że zmienią się zasady, z punktu widzenia biznesu najgorsze jest, kiedy nie są one wprowadzane szybko. To się przekłada na niemożność planowania, zmienia się podejście banków. Tak się stało w przypadku ustawy o OZE. Jest jeszcze jeden problem: niektóre kraje, żeby spełnić cel unijny, importują olbrzymie ilości drewna, np. z Kanady. Regulacja unijna zmusza w ten sposób do działania nie tylko nieracjonalnego, ale i szkodliwego dla środowiska. Nie możemy forsować celu 80-proc. redukcji emisji CO2, kiedy mamy świadomość, że inne kraje - USA, Indie, Chiny czy Japonia - nie podejmą takiego samego celu. Nie ma to sensu. Powinniśmy dążyć do osiągnięcia globalnego porozumienia, a dopóki go nie ma, musimy dostosować ambicje do rozsądnych rozmiarów, żeby nie dobić unijnej gospodarki. Zobowiązania się do redukcji o 30, 40 czy 80 proc. przemysł nie wytrzyma - mówi dyrektor Kamieński.

- Z moich obserwacji wynika, że to właśnie biznes oczekuje na regulacje, np. na ustawę o odnawialnych źródłach energii. Większym problemem dla środowisk przedsiębiorców jest brak jasnych regulacji dotyczących CO2 niż fakt, że uprawnienia do emisji mają być odpłatne. Kiedy reguły są jasno sformułowane, można przygotować biznesplan i ocenić, która z technologii będzie w praktyce opłacalna - bardziej czy mniej emisyjna. W pakiecie energetyczno-klimatycznym wynegocjowaliśmy pulę bezpłatnych uprawnień, co wprowadziło po pierwsze nierówność podmiotów (jedne są uprawnione, inne nie), a po drugie niepewność, czy uprawnieni na pewno je otrzymają. Można podać przykład elektrowni w Rybniku, która ma uruchomić duży blok węglowy, a jej uprawnienia do emisji stoją pod znakiem zapytania. Firma nie może podejmować decyzji o inwestycji na 8-9 mld zł, kiedy nie ma tak podstawowych informacji - komentuje Jan Rączka, prezes Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Jeżeli Zbigniew Kamieński ma rację i unijne dyrektywy mogą przynosić więcej szkody niż pożytku, to co możemy zrobić, by uchronić się przed ich wprowadzaniem?

Wojciech Sztuba, partner zarządzający TPA Horwath Polska, nie widzi możliwości opóźniania wymaganych regulacji.

- Polska może lobbować na rzecz zmian niekorzystnego dla nas prawa wspólnotowego na poziomie instytucji Unii Europejskiej, ale to jest proces biurokratyczny o długim horyzoncie i niepewnym wyniku. Zanim dojdzie do zmiany dyrektywy, musimy na bieżąco zarządzać zgodnością prawa krajowego ze wspólnotowym. Trwanie w stanie naruszającym normy dyrektywne, co ma dziś miejsce w wielu obszarach dotyczących energetyki, jest nie do utrzymania - mówi.

- Dlaczego mamy takie problemy z implementacją unijnych dyrektyw prośrodowiskowych, mimo że musimy je wprowadzić do polskiego prawa? - pyta Dominika Kulczyk-Lubomirska, wiceprezes Green Cross Poland. I przytacza liczby: Ministerstwo Finansów nie wdrożyło siedmiu, Ministerstwo Gospodarki sześciu, Ministerstwo Środowiska pięciu.

Wolniej i lepiej

Według Wojciecha Sztuby w przypadku ustawy o OZE trudno mówić o zbyt wolnych pracach nad jej kształtem.

- Minął rok od pierwszej propozycji, która była dla branży nie do przyjęcia, a obecny projekt w znacznie wyższym stopniu spełnia oczekiwania większości uczestników rynku OZE i miejmy nadzieję, że z drobnymi modyfikacjami w przyszłym roku wejdzie w życie - mówi.

Jacek Brzozowski uważa, że problemy z transponowaniem unijnych dyrektyw na polskie prawo nie dotyczą tylko tych przepisów, które mają związek ze środowiskiem.

- Były też problemy z transponowaniem prawa z innych obszarów i KE wielokrotnie udzielała nam upomnień i wszczynała postępowania. Dotykamy sprawy jakości polskiej legislacji w ogóle, a nie tylko w obszarze ekologii. Nie wydaje mi się, by ten obszar był obiektem jakiejś szczególnej obstrukcji , po prostu nasz system legislacyjny cechuje się... nadprodukcją prawa i słabą jakością tworzonych ustaw. Wiemy, że ustawy wychodzą czasem lepsze, czasem gorsze. Z punktu widzenia przedsiębiorców jakość prawa jest większym problemem niż tempo jego stanowienia. Lepiej dłużej poczekać na regulacje prawne, nawet narażając się na problemy z Komisją, ale uchwalić to prawo w optymalnym kształcie. Tak jak w przypadku pierwszej wersji ustawy o OZE, która wywołała wrzenie. Ponad 100 podmiotów przedstawiło swoje uwagi w konsultacjach społecznych projektu ustawy. Wniosek jest taki, że dyskusja była potrzebna, że głos przedsiębiorców musiał zostać wysłuchany. I choć spowodowało to przedłużenie procesu legislacyjnego, to wpłynęło na podniesienie jakości tej ustawy. Cóż by nam było po tym prawie, gdyby zaczęło obowiązywać np. pół roku temu? Komisja Europejska byłaby zadowolona, ale ustawa działałaby źle? Nie zawsze szybkie uchwalenie prawa jest dobre, także dla gospodarki - mówi.

Ustawa o OZE jest dobrym przykładem z jednej strony opóźnienia zmiany prawa, ale z drugiej poprawienia jego jakości. Według Jana Rączki projekt ustawy o OZE jest sensowny, bo odcina od wsparcia stare elektrownie wodne, które zostały kiedyś zbudowane za wspólne pieniądze, i przenosi wsparcie ze współspalania w stronę energii wiatrowej, biogazowej i innych.

- Problem w tym, że interesy dużych koncernów są ulokowane we współspalaniu i one raczej łatwo z tego nie zrezygnują. Ze względu na powszechność współspalania oraz elektrownie wiatrowe mamy nadpodaż zielonych certyfikatów. Ich cena będzie jeszcze spadać. Od parlamentu będzie zależało, ile lat instalacje współspalania będą dostawały zielone certyfikaty. Obecnie jest to 5 lat. Jeśli ta liczba zmieni się na 8, nie tylko nie powstanie żadna farma wiatrowa czy biogazowania, ale i może się zdarzyć, że nawet te, które już pracują, padną. Ustawa wydaje się zapięta na ostatni guzik, ale taki szczegół może zmienić wszystko. Jeśli zostaniemy przy 5 latach, otworzymy połowę systemu wsparcia na nowe technologie. Myślę, że niestety za rok wejdzie ustawa, w której zawarty zostanie zapis o 8 latach, więc OZE będą się rozwijać jako przydomowe mikroinstalacje - tłumaczy prezes NFOŚiGW.

- Na szczęście w obecnym projekcie ustawy o OZE zaprogramowano malejące wsparcie dla współspalania i miejmy nadzieję, że to się nie zmieni. Trzeba pamiętać, że nie zawsze głównym powodem wspierania OZE jest ochrona środowiska. Chinom na przykład brakuje energii w ogóle. Potrzebują nowych źródeł, a ponieważ na węglu, wodzie czy atomie nie da się oprzeć całego planu rozbudowy systemu wytwarzania, uzupełniają bilans portfelem wiatrowym. My jesteśmy zasadniczo w podobnej sytuacji. W Polsce też nie chodzi o zabawę w ekologię, tylko o realnie rosnące potrzeby wytwórcze w ciągu najbliższych 15-20 lat - mówi Wojciech Sztuba. - Polskie koncerny energetyczne już zaczęły poważnie myśleć o wytwarzaniu energii z odnawialnych źródeł - dodaje. Zwraca też uwagę na konieczność wykorzystania paliwa, które mamy. - W energetyce zachodzą dynamiczne procesy generujące szybki postęp technologiczny. Sprawność generacji energii ze źródeł wiatrowych czy słonecznych rośnie w imponującym tempie. Badania i rozwój w tym zakresie finansują światowi liderzy z państw wysoko rozwiniętych. Nie ma najmniejszego powodu, aby polski rząd angażował się w finansowanie takich badań, bo z ich efektów możemy korzystać niejako za darmo. Natomiast nikt za nas nie podejmie intelektualnego wysiłku w wypracowanie wysokosprawnych, nieemisyjnych technologii generacji energii z węgla. Polska dysponuje potężnym zasobem paliwowym, jakim jest węgiel kamienny i brunatny, dlatego powinniśmy inwestować w badania umożliwiające jego dalsze wykorzystywanie - mówi.

Konsumpcja rośnie

Dominika Kulczyk-Lubomirska zwraca uwagę na paradoks: Unia oczekuje wysokich standardów, a jednocześnie konsumuje, więc zmusza inne państwa do wyższych emisji.

- Po to, żeby nie eksploatować nadmiernie ekosystemu, musimy zmienić nasze zachowania konsumpcyjne, a nie tworzyć fikcyjnych rozwiązań dla wyspy, jaką jest Unia Europejska. Jest jasne, że musimy dbać o zasoby, ale w sposób rozsądny - mówi Zbigniew Kamieński.

- Komu powinno zależeć, a komu zależy na zrównoważonym rozwoju? - pyta Dominika Kulczyk-Lubomirska. - Na ile w imię dobra gospodarki można ograniczać ochronę środowiska?

- To jest pytanie natury filozoficznej. Czy zgadzamy się wspólnie inwestować w zrównoważony rozwój, pamiętając jednocześnie, że 3/4 świata nie zrobi tego samego? Trudna jest także odpowiedź na pytanie, czy nawet gdyby cała ludzkość podjęła w tym kierunku skoordynowany wysiłek, osiągnęlibyśmy zauważalny skutek? Z doniesień, iż poziom oceanów podnosi się o 60 proc. szybciej, niż zakładali naukowcy, można niestety wnosić, że zrównoważony rozwój jest mitem i nie da się rozwijać gospodarki światowej bez wpływu na środowisko - odpowiada Wojciech Sztuba. Dodaje, że w sprawie ochrony środowiska nie ma co liczyć na rządy narodowe, zwłaszcza w czasie kryzysu. Potrzebne jest myślenie w perspektywie wychodzącej poza najbliższe trzy lata i jednym z nielicznych takich ciał jest Komisja Europejska.

- Globalny ekosystem ma pewną pojemność. Skoro zaś kapitalizm opiera się w dużej mierze na tym, że co roku wzrasta konsumpcja, to jest oczywiste, że musi ona w pewnym momencie przekroczyć tę pojemność ekosystemu. Ten moment kiedyś nastąpi, choć nie za naszego życia? Pytanie, czy jest dla nas ważne, co się będzie działo za czasów naszych dzieci i wnuków. Problem w tym, że wybory są np. za trzy lata - mówi Jan Rączka.

Jan Rączka ma wątpliwości co do sprawności procesu legislacyjnego w Polsce.

- Zastanawia mnie to, czy nasi politycy, urzędnicy i legislatorzy nieskrępowani unijnymi zaleceniami i celami - jak w przypadku gazu łupkowego - są w stanie przygotować dobre rozwiązania prawne w obszarze, gdzie ściera się wiele grup interesów, gdzie występuje ryzyko środowiskowe, gospodarcze i polityczne. Mimo że gaz łupkowy jest teraz najwyższym priorytetem energetycznym rządu, biznes nie może doczekać się ustawy o węglowodorach.

Kwestia unifikacji

- Przy interakcji prawa unijnego i polskiego obserwuję z jednej strony pewien minimalizm legislacyjny, który polega na tym, że się niemal wyłącznie tłumaczy dyrektywę na polski, wstawiając w odpowiednie miejsca nazwy polskich urzędów odpowiadających za dany obszar. Czyli tam, gdzie można by zrobić coś lepiej, niż jest w dyrektywie, nie podejmuje się wysiłku. Z drugiej strony nawet takie minimalistyczne podejście może narazić przedsiębiorców na kłopoty. Niektórzy beneficjenci NFOŚiGW musieli zwracać część dotacji po kontrolach inwestycji współfinansowanych z funduszy unijnych. W mojej opinii krytycznym obszarem z punktu widzenia przedsiębiorców jest działalność ustawodawcza w Polsce, a nie w Unii Europejskiej - dodaje Jan Rączka.

- W Unii jesteśmy teraz postrzegani jako kraj, który w sprawach regulacji prośrodowiskowych wypowiada się rozsądnie. Wydaje się, że Unia Europejska jako stosunkowo bogate społeczeństwo może zwracać uwagę świata na te problemy, ale musimy być bardzo rozsądni. Dyskusja na forum Unii ewoluuje i myślę, że uproszczone myślenie ustąpi miejsca modelowi bardziej efektywnego sposobu życia, a nie martwych przepisów prawa. W dłuższej perspektywie to się będzie bardziej opłacać - mówi Zbigniew Kamieński.

 

@RY1@i02/2012/239/i02.2012.239.05000020h.805.jpg@RY2@

fot. Rafał Siderski

Wojciech Sztuba (TPA Horwath Polska), Zbigniew Kamieński (Ministerstwo Gospodarki), Dominika Kulczyk-Lubomirska (Green Cross Poland), Marcin Piasecki (DGP), Jan Rączka (NFOŚiGW), Jacek Brzozowski (Pracodawcy RP)

Zbigniew Kamieński: w Unii jesteśmy teraz postrzegani jako kraj, który w sprawach regulacji prośrodowiskowych wypowiada się rozsądnie

Jan Rączka: w mojej opinii krytycznym obszarem z punktu widzenia przedsiębiorców jest działalność ustawodawcza w Polsce, a nie w Unii Europejskiej

Jacek Brzozowski: z punktu widzenia przedsiębiorców jakość prawa jest większym problemem niż tempo jego stanowienia