Przedsiębiorca musi znać zasady gry, zanim podejmie się inwestycji

1 stycznia 2012 r. zaczęła obowiązywać nowa ustawa - Prawo geologiczne i górnicze, która wprowadziła zasadnicze zmiany w przepisach regulujących działalność, poszukiwanie, rozpoznanie i pozyskiwanie kopalin, dostosowując polskie prawo do unijnych regulacji. Czy teraz przedsiębiorstwom łatwiej będzie prowadzić działalność?

: Intensywny rozwój sektora to - obok potrzeby dostosowania polskiego prawa do unijnej dyrektywy węglowodorowej - jeden z głównych celów, jaki przyświecał ministrowi środowiska w trakcie prac nad ustawą. W tym celu trzeba było uprościć niektóre przepisy i procedury. Ustawa nie zawiera jednak rewolucyjnych zmian. Zostały zachowane mechanizmy koncesjonowania i obowiązek sporządzania większości dokumentów wymaganych w starym systemie prawnym.

: Na pewno nowa ustawa była potrzebna z punktu widzenia zmieniającej się rzeczywistości. Część starych przepisów była już anachroniczna. Widzieli to zarówno przedsiębiorcy, jak i jednostki samorządu terytorialnego. Założenie Ministerstwa Środowiska było proste: ułatwić, nadać dynamikę, bo według starych przepisów nie było to już możliwe.

: Nowa ustawa poprawia wiele postanowień, ale nie zmienia zasadniczo systemu koncesjonowania poza kopalinami pospolitymi i tę zmianę oceniam pozytywnie.

: W mojej ocenie nowa regulacja wprowadza wiele rozwiązań pozytywnie odbieranych zarówno przez przedsiębiorców, jak i innych uczestników rynku, w tym ewentualnych poszkodowanych w związku z prowadzoną działalnością Upstream. Wprowadzenie zapisów kodeksu postępowania cywilnego i wydłużenie terminu możliwości roszczeń do pięciu lat umożliwia dochodzenie roszczeń w rzeczywistej wysokości. To bardzo ważne.

Jakie są państwa zdaniem najważniejsze zmiany, jakie wprowadza nowa ustawa?

: Za rewolucyjne może uchodzić podejście do poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin nieobjętych własnością górniczą, dzisiaj zwanych kopalinami pospolitymi. W nowej ustawie zrezygnowano z obowiązku koncesjonowania. Poszukiwanie tych kopalin będzie możliwe jedynie na podstawie zatwierdzonego projektu robót geologicznych. To duże ułatwienie.

W nowym stanie prawnym krótsze będzie też postępowanie koncesyjne, bo organ wydający nie będzie miał obowiązku konsultowania i współdziałania z wieloma innymi urzędami, np. z prezesem Wyższego Urzędu Górniczego w zakresie uzgadniania obszaru terenu górniczego, czy ministrem zdrowia przed udzieleniem koncesji na kopaliny lecznicze, termalne i solanki.

Z punktu widzenia przedsiębiorców istotne jest także ustabilizowanie opłat eksploatacyjnych, które po zmianach stanowią element ustawowy, a okres rozliczeniowy zamiast kwartalnego jest półroczny, oraz wprowadzenie możliwości korzystania z kruszyw na własny użytek.

Nowością jest także pakiet rozwiązań, które przeciwdziałają nielegalnej eksploatacji złóż kopalin. Organy nadzoru górniczego wyposażono w kompetencje do wstrzymywania działalności, a środki uzyskane przez starostów z tytułu nielegalnej eksploatacji od 1 stycznia stanowią przychód powiatu. To zachęta do bardziej intensywnego działania. Warto również wspomnieć o zasadach odpowiedzialności za szkody. I jeszcze jedno. W starych przepisach miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego był obowiązkowy, teraz zależy od uchwały rady gminy.

: Niemniej część regulacji wprowadziła przepisy, które mogą znacząco utrudnić prowadzenie działalności, na przykład kwestia udziału organu koncesyjnego w procesie uzyskania koncesji. Organ koncesyjny uzyskuje decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych prowadzenia działalności koncesjonowanej. Logicznie rzecz biorąc, z punktu widzenia biznesowego, jest to nie do zrobienia. To przedsiębiorca wie przecież najlepiej, w jakim zakresie i przy jakich technologiach oraz na jakim obszarze chce tę działalność prowadzić. Jeżeli urząd uzyskuje za niego decyzję środowiskową, nie znając tych elementów, może to doprowadzić do konfliktu, ponieważ po uzyskaniu koncesji koncesjonariusz będzie musiał zmieniać decyzje.

: To ważny problem. Do tej pory o uwarunkowania środowiskowe występował przedsiębiorca, który znał teren i wiedział, czego chce. W nowym systemie prawnym mogą występować z tym kłopoty.

: Są inne sporne sprawy. W ustawie wprowadzono, jako regułę przetargi na uzyskanie koncesji i moim zdaniem słusznie utrzymano dotychczasowy dualizm: koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie oraz koncesję wydobywczą. W wyścigu po tę ostatnią ustawa daje pierwszeństwo temu, który rozpoznał złoża. To istota starego i nowego prawa. Ale także niestety istota konfliktu pomiędzy Polską i Komisją Europejską. I tutaj pojawiają się problemy.

Co się nie podoba Unii Europejskiej?

: To postępowanie toczy się już przed Trybunałem Sprawiedliwości UE (C-569/10). Istotą sporu jest to, czy można wprowadzić pierwszeństwo do uzyskania koncesji dla tego, który wyszukiwał i rozpoznał złoże. Dla mnie to oczywiste. Jeśli ktoś ryzykuje pieniądze w pierwszym etapie, w fazie poszukiwawczej, to pozbawienie go w drugim etapie wyłączności czy pierwszeństwa, czyli zrównanie ze wszystkimi innymi podmiotami, uważam za dużą niesprawiedliwość. Zrównania szans wszystkich podmiotów natomiast domaga się KE.

Argumentacja jest taka, że skoro wprowadziliśmy dualny system koncesyjny, to nie powinniśmy na żadnym etapie preferować którekolwiek z uczestników rynku. Komisja nie bierze jednak pod uwagę realiów biznesowych: ten, kto wydał setki milionów dolarów na poszukiwania, podczas gdy reszta czekała bezczynnie, ma prawo oczekiwać innego potraktowania w trakcie rozgrywki o koncesję wydobywczą.

Nikt nie wie, jakie będzie rozstrzygnięcie sądu. Jeżeli zapadłby negatywny wyrok, to wpadniemy w kłopoty.

Jaki wpływ na pracę PGNiG ma skarga KE? Jak się funkcjonuje w tak niepewnej sytuacji prawnej?

: Na pewno nie zaprzestaniemy poszukiwań nowych złóż, bo czekanie na rozstrzygnięcie nie ma sensu. Finał postępowania przed trybunałem może nastąpić dopiero za kilka lat. A my już dzisiaj musimy poszukiwać i wydobywać gaz.

Komisji Europejskiej nie podoba się również pięcioletnia ochrona informacji geologicznej.

: To też jest dziwne, bo jeśli w fazie poszukiwań wytworzyłem informację geologiczną, to powinna ona być moją własnością, przynajmniej przez pięcioletni okres. PGNiG poszukuje gazu od kilkudziesięciu lat, ale problem pojawił się wraz z pojawieniem się łupków. Zainteresowali się nimi inni uczestnicy rynku i także chcą go poszukiwać. Jeśli KE dojdzie do wniosku, że prowadzone muszą być dwa równorzędne postępowania przetargowe, to trzeba będzie informację geologiczną odsprzedawać i w ten sposób stworzy się rynek. Być może o takiej wartości jak prace poszukiwawcze. Chodzi o setki milionów złotych. Z naszego punktu widzenia zysk jest jednak w wydobyciu. Jeśli zmienią się zasady gry, trzeba będzie się do nich przystosować.

: W takiej sytuacji możemy mieć jednak do czynienia z bardzo szeroko rozumianą odpowiedzialnością odszkodowawczą. Skutki powinny być szacowane już dzisiaj, bo ryzyka są potężne z punktu widzenia Skarbu Państwa i przedsiębiorców.

Czy będziemy w ogóle w stanie obronić swoje stanowisko dotyczące przetargowego dualizmu?

: Podobne do polskiego rozwiązania obowiązują w kilku krajach europejskich w sektorze energetyki wiatrowej. Nie chodzi w nich jednak o to, żeby kogoś dopuścić do przetargu na specjalnych zasadach, ale o to, żeby coś było szybko i dynamicznie wykorzystywane. Do tego jest niezbędne to, żeby ten, kto już ma odpowiednie zdolności, mógł je szybko wykorzystywać. Tak więc nie jest tak, że argumentów do obrony naszego stanowiska zupełnie nam brakuje.

Koncesje na poszukiwanie łupków zostały wydane. A co z podziałem potencjalnych zysków? Jedna z propozycji mówi o 40-proc. daninie dla państwa.

: Nie ulega wątpliwości, że pieniędzmi z tego tytułu koncerny będą musiały się podzielić, ale jedzmy ten tort łyżeczką, a nie chochlą. Jeśli myślimy o wyższym opodatkowaniu węglowodorów czy podwyższeniu opłat eksploatacyjnych, to porozmawiajmy na ten temat z drugą stroną. Szukajmy takiego rozwiązania, żeby nie udusić kury, która ma nam znosić złote jaja.

: Ustawa wprowadza opłaty, ale nie rozstrzyga kwestii podziału zysków. Pytanie, czy za chwilę nie będzie - a może już jest - na to za późno.

A nie moglibyśmy po prostu przeanalizować i wykorzystać rozwiązań zastosowanych w innych krajach?

: Państwo mogłoby np. utworzyć fundusz, który partycypowałby w kosztach wydobycia węglowodorów, stając się akcjonariuszem przedsięwzięcia, w ten sposób zapewniając sobie udział w zyskach ze sprzedaży paliwa. Takie rozwiązania mają m.in. Duńczycy i Norwegowie. Jeśli państwo włączy się do wspólnego ponoszenia kosztów wydobycia, ma potem argument do udziału w zyskach. W innej sytuacji przedsiębiorstwom trudno może przyjść zaakceptowanie np. 30-proc. podatku od zysku.

: Historycznie regulacje w Polsce były nacechowane tym, że służyły społeczeństwu, a więc spółkom Skarbu Państwa, poprzez stosunkowo niskie opłaty eksploatacyjne, a więc i tani gaz z polskiego wydobycia. Dzisiaj koszty związane z poszukiwaniem gazu, liczone w setkach milionów na próbne odwierty, ponoszą firmy z całego świata. Uchwalenie propozycji, która trafiła już do laski marszałkowskiej, sprawiłoby, że ci inwestorzy mogliby wyjść z Polski. Zostałby jedynie PGNiG. Taki scenariusz nie jest dobry.

: O planach związanych z kształtem modelu koncesjonowania osobiście poinformuje minister Piotr Woźniak w lutym.

: Dobrze by było, aby ministerstwo wcześniej podyskutowało z ludźmi z tego środowiska. Nie wiem, czy suchy komunikat niepoprzedzony konsultacjami jest optymalnym sposobem prowadzenia postępowania.

Jaki pogląd w kwestii modelu koncesjonowania i podziału zysków z ewentualnego wydobycia gazu łupkowego ma PGNiG?

: Państwo ma większość udziałów w przedsiębiorstwie i skala opodatkowania nigdy nie miała większego znaczenia dla naszej działalności. Bo niezależnie od tego, w jaki sposób było opodatkowane wydobycie, pieniądze i tak trafiały do budżetu państwa: czy to w formie dywidendy, czy opłaty eksploatacyjnej. Sytuacja zmieniła się, kiedy do Polski weszły podmioty zagraniczne. W tym układzie PGNiG będzie tylko jednym z wielu podmiotów działających na rynku, a opodatkowanie będzie dotyczyło wszystkich.

Jasne zasady podziału zysków powinny być już na etapie udzielania koncesji poszukiwawczych. Tym bardziej że ryzyko w poszukiwaniach jest bardzo duże. Zdarzały się lata, że część prowadzonych prac poszukiwawczych nie przyniosła efektów w postaci zwiększenia wydobycia.

Wysokość wszystkich podatków powinna być znana już w momencie, w którym firma zaczyna się starać o koncesję wydobywczą. Dzisiaj tego nie ma. Nie sądzę, żeby przedsiębiorcy skalkulowali ryzyko objęcia ich kilkudziesięcioprocentowym podatkiem od zysków. W sytuacji pojawienia się opodatkowania wydobycia wszyscy przedsiębiorcy muszą ponownie skalkulować opłacalność inwestycji.

A jeśli spełni się scenariusz, w którym zyski z wydobycia gazu łupkowego będą tak duże, bo spełnią się najbardziej optymistyczne prognozy dotyczące naszych zasobów, że nawet firmy postawione pod ścianą wcale nie będą chciały się wycofywać? Takie wariantu państwo nie przewidują?

: Oczywiście, taki scenariusz jest jak najbardziej mozliwy, jednakże zgodnie z zapowiedziami prezesa Urzędu Regulacji Energetyki liberalizacja polskiego rynku gazu ma rozpocząć się w 2013 roku. Oznacza to pojawienie się na rynku wielu sprzedawców gazu, a za tym będzie postępowała rozbudowa sieci gazociągów, także międzynarodowych, oraz nastąpi rywalizacja cenowa. Gaz z łupków będzie konkurował z gazem importowanym, co doprowadzi do obniżenia cen, czyli zmniejszenia marży na sprzedaży.

: Tutaj potrzebny jest kompromis. Ja wiem, że łupki są postrzegane jako dobro narodowe, ale nie możemy oczekiwać, że zadziała bardzo rygorystyczny akt prawny. Szukajmy złotego środka. Czas na to jest właśnie teraz. Apeluję, żeby rozmawiać i kształtować model jak najszybciej. To bardzo ważny argument zarówno z punktu widzenia państwa, jak i firm. Jeśli minister Skarbu Państwa chce, by wydobycie gazu łupkowego ruszyło w 2014 roku, musi pamiętać o tym, że zajmie się tym właśnie sektor wydobywczy, a nie on własnoręcznie.

Gdzie szukać kompromisu?

: Wyobrażam to sobie w ten sposób, że Ministerstwo Środowiska mogłoby powołać okrągły stół z udziałem przedstawicieli branży, samorządów i mediów, żeby dopracować szczegóły porozumienia. Stawianie branży pod ścianą może doprowadzić do tego, że firmy spakują się i wyjadą. Ja wiem, że znajdą się tacy, którzy powiedzą, że to dobrze. A prawda jest taka, że to byłaby dla nas fatalna wiadomość. Utracilibyśmy sporą część bardzo unikalnej informacji geologicznej, którą dziś tworzą koncerny, wstrzymano by odwierty, zakręcono kurek z pieniędzmi, zabrano know-how. To kwestia polskiej racji stanu.

: Z punktu widzenia systemu prawnego ochrona przedsiębiorcy, który już nabył jakieś prawa z tytułu koncesji, jest szalenie istotna. Forma musi dawać rozwiązanie problemu, ale dyskusja musi się zaczynać bardzo szybko. Decyzję i zasady można zmieniać w trakcie gry, ale pod warunkiem że wszyscy uczestnicy wyrażą na to zgodę. Moim zdaniem i tak pozostanie kwestia gigantycznych odszkodowań, bo przecież inwestycje są olbrzymie.

@RY1@i02/2012/010/i02.2012.010.05000020b.813.jpg@RY2@

Fot. Wojciech Górski

Nowe prawo to krok w dobrym kierunku, jednak nie rozwiązuje wszystkich kwestii spornych - uznali uczestnicy debaty "DGP"

@RY1@i02/2012/010/i02.2012.010.05000020b.814.jpg@RY2@

Kinga Wojtczak, zastępca dyrektora departamentu geologii i koncesji geologicznych Ministerstwa Środowiska

@RY1@i02/2012/010/i02.2012.010.05000020b.815.jpg@RY2@

Tomasz Chmal, kancelaria White & Case, Instytut Sobieskiego

@RY1@i02/2012/010/i02.2012.010.05000020b.816.jpg@RY2@

Daniel Borkowski, kancelaria Legal Partner, Instytut Studiów Energetycznych

@RY1@i02/2012/010/i02.2012.010.05000020b.817.jpg@RY2@

Tomasz Karaś, dyrektor departamentu strategii PGNiG

@RY1@i02/2012/010/i02.2012.010.05000020b.818.jpg@RY2@

Filip Elżanowski, kancelaria Elżanowski, Cherka i Wspólnicy

Debatę prowadził i relację przygotował Maciej Szczepaniuk