Decentralizować? Ależ tak, tylko mądrze

Od paru miesięcy jesteśmy świadkami sporu pomiędzy gminami a Ministerstwem Finansów o pieniądze na sfinansowanie zasiłków stałych. Gminy twierdzą, że zostały oszukane - przekazano im nowe zadanie, jednak wycofano się z konstytucyjnego obowiązku przekazania wraz z tym zadaniem środków do jego wykonywania. Ministerstwo powiada, że zgodnie z ustawą o finansach publicznych do zadania własnego gmin nie może dopłacić więcej niż 80 proc. jego kosztów. Na dodatek obie strony mają rację. To, że takie zapętlenie racji jest w ogóle możliwe, nie świadczy najlepiej o jakości prawa stanowionego przez polski parlament. Świadczy o tym także to, że sytuacja po raz kolejny zmieni się od nowego roku, ustawa okołobudżetowa, która już jest po pierwszym czytaniu w Sejmie, ma przywrócić zasadę, że 100 proc. kosztów na zasiłki stałe pokrywa budżet państwa.

Jednak zanim spróbujemy wyważać racje i wskazywać winy, popatrzmy, jak w ogóle do tego doszło.

Kwestia pierwsza - co to są zasiłki stałe. Otóż są to kwoty przekazywane najuboższym ludziom w Polsce, niezdolnym do pracy. Wysokość tego wsparcia jest algorytmicznie zapisana w ustawie o pomocy społecznej. Zasiłek - zresztą niewysoki, nie może przekroczyć 418 zł miesięcznie - państwo zagwarantowało niemal bezwarunkowo tym ubogim, którzy z racji wieku czy stanu zdrowia nie mogą podjąć pracy.

Kwestia druga - kto wypłaca zasiłki stałe. Otóż od dłuższego czasu robi to gmina. Tyle że do 2009 r. jako zadanie zlecone. Czyli - w imieniu i na rachunek państwa. W 2008 r. rząd, spełniając zapowiedź z expose premiera, złożył ustawę, która miała dopełniać decentralizację zadań publicznych. Artykuł 20 uchwalonej w 2009 r. ustawy postanowił, że wypłata zasiłków stałych będzie odtąd zadaniem własnym gmin.

Kwestia trzecia - skąd biorą się na to pieniądze. Otóż z dotacji z budżetu państwa. Ustawodawca, przesuwając wypłacanie zasiłków stałych z kategorii zadań zleconych gminom do ich zadań własnych, nie zmienił sposobu ich finansowania - mianowicie stuprocentowego pokrycia dotacją z budżetu państwa. Projekt ustawy zakładał, że tak będzie wyglądało finansowanie zasiłków stałych do końca 2009 r., gdyż - czego dowiadujemy się z uzasadnienia projektu - w 2010 r. powinien pojawić się całkowicie nowy system dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Tekst uchwalonej ustawy nie zawierał już takiego ograniczenia czasowego dotacyjnego sposobu finansowania zasiłków z budżetu państwa.

Kwestia czwarta - na czym polega problem. Pech chciał, że - według polskiej maniery ustawodawczej - pełne pokrycie wydatków na zasiłki stałe z dotacji nie zostało zapisane wprost i jednoznacznie. Wprowadzono wyjątek od zasady wyrażonej w ustawie o pomocy społecznej, że maksymalne dofinansowanie z budżetu państwa zadań własnych samorządu terytorialnego w tej dziedzinie wynosi 50 proc. kosztów. Natomiast dosłowne brzmienie stosownego przepisu nie zawiera gwarancji pełnego pokrycia kosztów.

Trochę później, w sierpniu 2009 r., uchwalono, znów z przedłożenia rządowego, nową ustawę o finansach publicznych. Ustaliła ona m.in., że generalnie z budżetu państwa można przekazać dotację na finansowanie najwyżej 80 proc. kosztów zadania własnego - chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. I tego ostatniego elementu właśnie zabrakło. Wprowadzając słuszną regułę generalną, nie zadbano o równoczesne ustalenie wyjątku dla zasiłków stałych.

Kwestia piąta - co z tego wynikło. Przez końcówkę 2009 r., cały rok 2010 i początek roku 2011 w kwestii zasiłków stałych wszystko było po staremu - zadanie było własne, ale w 100 proc. finansowane przez państwo. W końcu ktoś w Ministerstwie Finansów musiał zdać sobie sprawę, że pełne ich finansowanie jest niezgodne z literą prawa. Rozesłano pisma, że od dzisiaj dajemy najwyżej 80 proc. Czy to oszczędności? Niekoniecznie, chodzi przecież o kwoty mało znaczące w budżecie państwa.

Kwestia szósta - co dalej. Ponoć już się szykują wnioski do Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże, mimo zdroworozsądkowej oczywistości sprawy, wyrok nie jest oczywisty.

Przede wszystkim, technicznie rzecz biorąc, ustawodawca spełnił wymóg art. 167 ust. 4 konstytucji i przekazał gminom sprawę zasiłków stałych wraz z odpowiednim ich finansowaniem. Dopiero później nowa ustawa o finansach publicznych zmieniła stan rzeczy. W tym momencie wypłata zasiłków była już zadaniem własnym - czyli takim, za które gmina odpowiada wszystkimi swoimi dochodami własnymi uzupełnionymi subwencją. Przy takim rozumowaniu udowodnienie braku pieniędzy na zasiłki jest trudne.

Można argumentować, że wypłata zasiłków stałych w ogóle nie powinna być zadaniem własnym gmin, gdyż zadanie takie powinno charakteryzować się pewnym stopniem swobody jego wykonania. Tej swobody ewidentnie brak, gdyż o wszystkim decydują przepisy ustawy. Jednak linia orzecznicza trybunału w podobnych przypadkach nie jest jednoznaczna.

Niezależnie od prawnej oceny całego zdarzenia upór, w którym trwał rząd przy zmniejszonych dotacjach, podważał zaufanie samorządu terytorialnego do szczerości decentralizacyjnych intencji rządu.

Aleksander Nelicki

zastępca dyrektora Instytutu Badań i Ekspertyz Samorządowych Uczelnia Łazarskiego