Organ może wydać niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu administracyjnym toczącym się w następstwie kasacyjnego orzeczenia organu II instancji organ I instancji - co do zasady - nie jest pozbawiony możliwości wydania rozstrzygnięcia negatywnego dla strony.

Wójt wydał na wniosek marszałka województwa postanowienie w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust 5 prawa geologicznego i górniczego, w którym odmówił uzgodnienia koncesji na wydobycie kopaliny pospolitej z jednego ze złóż. W uzasadnieniu wskazano, że co prawda dla terenu objętego wnioskiem brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, jednak wniosek ten jest niezgodny z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego dla gminy. Dodano, że pomyślne zakończenie wcześniejszych postępowań poprzedzających wydanie rozstrzygnięcia o wydanie koncesji nie przesądza o późniejszym udzieleniu koncesji na wydobywanie kopaliny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało to postanowienie w mocy. Następnie wojewódzki sąd administracyjny uchylił zaskarżone przez przedsiębiorcę postanowienie. Sąd wskazał, że zasadnicze znaczenie ma w tym przypadku kwestia ustalenia granic sprawy administracyjnej, w której orzekały organy administracji. Dodał, że z akt sprawy wynika, że postępowanie mające na celu uzgodnienie koncesji zostało wszczęte jeszcze w 2007 r. W trakcie tego postępowania organ wykonawczy gminy kilkakrotnie orzekał w przedmiocie możliwości uzgodnienia warunków koncesji na wydobywanie kopalin. W związku z tym sąd uznał, że całe postępowanie, mimo kilkukrotnego orzekania przez organy administracji, toczyło się w jednej sprawie, zarówno z punktu widzenia procesowo, jak i materialnoprawnego. WSA stwierdził zatem, że w toku prowadzonego postępowania organy ze względu na podmiot, z którego inicjatywy toczyło się postępowanie odwoławcze, oraz mając na uwadze treść wcześniejszych rozstrzygnięć, powinien zastosować zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się.

W skardze kasacyjnej SKO podnosiło m.in., że orzeczenia zapadły w różnych sprawach administracyjnych i oparte zostały na różnych podstawach prawnych. Skutki tych dwóch postanowień są różne, gdyż wcześniejsze postanowienie było jedynie opiniujące, którym organ koncesyjny nie był związany, natomiast zaskarżone postanowienie uzgadniające było wiążące dla organu udzielającego koncesji. NSA uwzględnił skargę kasacyjną.

NSA przypomniał, że zgodnie z art. 139 k.p.a. - znajdującym odpowiednie zastosowanie do zażaleń - organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dokonując wykładni art. 139 k.p.a., NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 4 maja 1998 r. (sygn. akt FPS 2/98) uznał, że przepis ten nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a. Sąd kasacyjny wyjaśnił bowiem, że zwrot "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej" wskazuje w sposób jednoznaczny, iż sformułowany w tej normie zakaz reformationis in peius dotyczy tylko decyzji organu odwoławczego.

NSA wskazał, że dla oceny prawidłowości zastosowania przez SKO art. 139 k.p.a. całkowicie bez znaczenia jest, że w postępowaniu uzgodnieniowym, wszczętym w 2007 r., organy obu instancji kilkakrotnie orzekały w przedmiocie możliwości uzgodnienia warunków koncesji wnioskowanej przez spółkę, a jednym z wcześniejszych postanowień wójt pozytywnie zaopiniował możliwość wydania koncesji. Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji, w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnego postanowienia organu II instancji - zakaz reformationis in peius nie wiązał organu I instancji.

dr Michał Kowalski

asystent sędziego NSA