Uchylenie wadliwej decyzji jest w interesie praworządności

Zasadność żądania organizacji społecznej w zakresie wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia jego nieważności musi być rozpatrywana w kontekście celu statutowego i interesu społecznego. Organ nie może uzależniać istnienia interesu społecznego od wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności, gdyż jej ocena następuje dopiero na etapie postępowania rozpoznawczego.

Stowarzyszenie mieszkańców wystąpiło do samorządowego kolegium odwoławczego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji burmistrza o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Miało ono polegać na realizacji inwestycji zakładu budowy dróg. Wniosek został złożony na podstawie art. 31 par. 1 oraz art. 156 par. 1 pkt 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Mieszkańcy wskazywali, że burmistrz naruszył warunki prowadzenia tego procesu, ponieważ udział społeczeństwa został zablokowany.

SKO odmówiło wszczęcia postępowania, wskazując, że zgłoszone przez stowarzyszenie żądanie okazało się niezasadne, gdyż nie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki dla jego skuteczności prawnej w rozumieniu art. 31 par. 1 k.p.a.

Mieszkańcy zaskarżyli postanowienie SKO do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ten jednak oddalił skargę wskazując, że co prawda postanowienia zawarte w statucie stowarzyszenia dają podstawę do przyjęcia, iż cele statutowe przemawiają za uwzględnieniem żądania o wszczęciu postępowania, to jednak we wniosku o jego wszczęcie organizacja nie uzasadniła, na czym miałby polegać interes społeczny w uwzględnieniu jej żądania. Zdaniem sądu I instancji w toku postępowania nie określono konkretnie, jaką kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 par. 1 k.p.a. miałaby być dotknięta ostateczna decyzja burmistrza, a w szczególności, jakich konkretnie uchybień dopuścił się organ, które do takiej wady doprowadziły. To na organizacji społecznej ciąży obowiązek wykazania, że przesłanki, o których mowa w art. 31 par. 1 k.p.a., zostały spełnione. Tak ogólne określenie interesu społecznego nie uzasadniało wszczęcia trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznej.

W ocenie WSA możliwości ingerencji przez organizację społeczną w dowolne postępowanie administracyjne dotyczące osoby trzeciej bądź inicjowania postępowania w sprawie dotyczącej osoby trzeciej, należy przeciwstawić zasadzie trwałości decyzji ostatecznej oraz ochrony praw procesowych strony postępowania. Z tych też powodów prawo udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie jest prawem bezwzględnym, a istniejące w tym względzie ograniczenia nie pozostają w kolizji z pozostałymi przepisami, składającymi się na system obowiązującego prawa.

W skardze kasacyjnej stowarzyszenie podnosiło m.in., że wszczęcie postępowania nie narusza zasady trwałości decyzji ostatecznych ani nie pozbawia ochrony praw procesowych stron, ponieważ nie wywołuje żadnych negatywnych następstw. Dopiero stwierdzone naruszenia prawa mogą skutkować wyeliminowaniem decyzji z obiegu prawnego w przypadku ich rażącego naruszenia. Pozbawienie jednostki prawa do udziału w postępowaniu i prawa do wysłuchania stanowi zaś naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną. Zdaniem składu orzekającego, inne przesłanki podlegają ocenie we wstępnej fazie postępowania, inne zaś w fazie postępowania rozpoznawczego. Na tym etapie wystarczy zatem wskazanie określonej podstawy nieważności, co nastąpiło we wniosku, oraz wykazanie celu statutowego i interesu społecznego. Elementem interesu społecznego organizacji wnioskującej o wszczęcie postępowania nie musi być udowodnienie prawdziwości zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia nieważności). Nie można zatem utożsamiać interesu społecznego stowarzyszenia ze wstępną zasadnością wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania. Nie jest właściwe domaganie się od stowarzyszenia udowodnienia tej przesłanki co do zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać istnienie uogólnionego interesu społecznego.

NSA stwierdził, że postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji otwiera dopiero drogę do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek nieważności postępowania. Na tym etapie postępowania nie jest możliwe wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, a zatem nie można mówić o sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Sąd kasacyjny dodał, że ewentualne stwierdzenie przez organ nieważności decyzji na skutek postępowania wywołanego wnioskiem stowarzyszenia oznaczałoby, że decyzja była dotknięta jedną z najpoważniejszych wad prawnych, a to z kolei byłoby korzystne nie tylko z punktu widzenia interesu społecznego, ale także szeroko rozumianej praworządności.

DGP informuje

● Z 28 marca 2012 r. (sygn. akt III SA/Kr 307/11) - zasadne jest dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie kary pieniężnej (za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu) organizacji społecznej (stowarzyszenia prywatnych przewoźników), z którego wniosku była przeprowadzana kontrola przewozów.

● Z 8 marca 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2492/11) - organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności.

dr Michał Kowalski

asystent sędziego NSA

z 31 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 851/11.