Inspektorom nie wolno przekraczać ustawowego czasu kontroli

Kontrola przeprowadzana na podstawie przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447) i ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 125, poz. 874) rozpoczyna się w dniu okazania przedsiębiorcy legitymacji służbowej kontrolującego, a kończy się z dniem sporządzenia protokołu kontroli i doręczenia go przedsiębiorcy.

Inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili w przedsiębiorstwie kontrolę dotyczącą wykonywania przewozów drogowych (określonych w przepisach ustawy o transporcie drogowymi) w zakresie przestrzegania norm czasu pracy kierowców. Przedsiębiorca uznał, że w protokole błędnie określono czas trwania kontroli. Doszło do naruszenia przepisu art. 80a ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 74 ust. 1 ustawy o transporcie. Kontrola przekroczyła bowiem dopuszczalny czas, który na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynosi 24 dni robocze.

Organ, nakładając na przedsiębiorcę karę za naruszenia czasu pracy kierowców przy wykonywaniu transportu drogowego, stwierdził, że faktyczna kontrola trwała tylko jeden dzień. W innym dniu pobrano od przedsiębiorcy tylko zapisy z tachografu cyfrowego oraz zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu, a pozostały czas kontroli został poświęcony na analizę zgromadzonych materiałów. Nie wymagało to udziału przedsiębiorcy i nie utrudniało działalności gospodarczej.

Na skutek skargi przedsiębiorcy wojewódzki sąd administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując, że naruszony został, określony w art. 83 ust. 1 ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, czas trwania kontroli, który u przedsiębiorców średnich wynosi 24 dni robocze. Wyrok ten zaskarżył główny inspektor transportu drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Wyjaśnił, że w przypadku kontroli w przedsiębiorstwie funkcjonariusze inspekcji transportu drogowego mają prawo wstępu na teren przedsiębiorcy - w tym do pomieszczeń, gdzie prowadzi on działalność gospodarczą w dniach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność.

Sąd kasacyjny dodał, że kontrola prawidłowości wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego podjęta u przedsiębiorcy stanowi kontrolę działalności gospodarczej, o której mowa w art. 89c ustawy o transporcie drogowym. Zastosowanie znajduje bowiem rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który reguluje zasady przeprowadzania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Szczególnej uwagi wymaga art. 83 ust. 1 o swobodzie działalności, który określa maksymalny czas trwania wszystkich kontroli w jednym roku kalendarzowym u przedsiębiorców różnego typu ze względu na rozmiar prowadzonej działalności gospodarczej.

Sąd stwierdził, że kontrola zewnętrzna realizowana na podstawie przepisów ustaw o swobodzie działalności gospodarczej i o transporcie drogowym stanowi zespół czynności sprawdzających podejmowanych przez upoważnione do tego organy na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w wytyczonym w upoważnieniu zakresie. Ich celem jest dokonanie ustaleń co do prawidłowości prowadzenia działalności gospodarczej przez kontrolowany podmiot i doprowadzenie do eliminacji stwierdzonych nieprawidłowości. Kontrola rozpoczyna się w dniu okazania podmiotowi kontrolowanemu legitymacji służbowej kontrolującego i upoważnienia do jej przeprowadzenia wraz z podjęciem pierwszej czynności kontrolnej. Natomiast zakończenie kontroli następuje z dniem sporządzenia protokołu kontroli i doręczenia go kontrolowanemu przedsiębiorcy. Stanowisko to wynika przede wszystkim ze specyfiki postępowania kontrolnego, które nie tylko wymaga zebrania dokumentacji, ale też jej opracowania, tj. sprawdzenia i opisania.

Zdaniem NSA nie można nie brać pod uwagę, że w toku kontroli, choćby już tylko na etapie opracowania uzyskanej dokumentacji, osoby kontrolujące mogą żądać zarówno od kontrolowanego, jak i jego pracowników składania dodatkowych wyjaśnień lub przedstawiania dodatkowych dokumentów czy innych nośników informacji. Nie ma przeszkód, aby powyższe czynności kontrolujący realizowali zarówno wówczas, gdy przebywają na terenie przedsiębiorstwa, jak i gdy przebywają w siedzibie organu (co zresztą racjonalizuje kontrolę i przyczynia się do eliminacji po stronie kontrolowanego przedsiębiorcy utrudnień związanych z zapewnieniem kontrolującym warunków do jej prowadzenia). Sprawdzenie i opisanie w siedzibie organu dokumentacji pobranej od przedsiębiorcy, w toku których to czynności może pojawić się przecież konieczność uzupełnienia materiału kontrolnego, nie może zostać wyłączona poza nawias kontroli, tak jak nie można wyłączyć z tego procesu sporządzenia protokołu, który zamyka działania kontrolne.

z 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1344/10.

KOMENTARZ EKSPERTA

asystent sędziego NSA

Zadania kontrolne wykonują uprawnieni inspektorzy transportu drogowego. Zostały one ujęte szeroko. Mogą oni m.in. kontrolować kartę pojazdu, kartę przedsiębiorstwa, urządzenia pomiarowo-kontrolne oraz tachografy. Inspektorzy mają prawo do żądania od podmiotu wykonującego przewóz drogowy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień, okazania dokumentów i innych nośników informacji oraz udostępnienia wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli. Posiadają uprawnienie do wstępu na teren przedsiębiorstwa wykonującego przewóz drogowy, w tym do pomieszczeń lub lokali, gdzie prowadzi on działalność lub przechowuje dokumenty i inne nośniki informacji wymagane przepisami w dniach i godzinach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność. Wspomniane czynności kontrolne inspektor przeprowadza w obecności samego przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Zasady dotyczące kontroli przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego uzupełniają przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności określające m.in. czas trwania wszystkich kontroli organu u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym. Z tego punktu widzenia istotne jest określenie czynności rozpoczynających i kończących kontrolę. Z jednej bowiem strony inspektorzy transportu drogowego mają prawo wykonywania wielu czynności kontrolnych, z drugiej jednak strony czynności te nie powinny zanadto utrudniać przedsiębiorcy prowadzenia działalności.