Uchwała nie może ograniczać prawa do pochówku

O tych wytycznych przypomniał radzie miejskiej Szczawna-Zdroju w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewoda dolnośląski. Wątpliwości organu nadzoru wzbudziło kilka zapisów samorządowej uchwały "w sprawie zasad dokonywania pochówków na cmentarzu komunalnym w Szczawnie-Zdroju oraz w sprawie opłat za usługi cmentarne i przepisów porządkowych dla osób przebywających na terenie cmentarza". W tym jej par. 1, w którym postanowiono, że:

"1. Na cmentarzu komunalnym w Szczawnie-Zdroju mogą być grzebani zmarli, których miejscem stałego zamieszkania było miasto Szczawno-Zdrój bez wzglądu na rodzaj ceremoniału pogrzebowego wyznaniowego lub świeckiego.

2. W wyjątkowych przypadkach - usprawiedliwionych zwłaszcza zapisem ostatniej woli zmarłego lub zamieszkiwaniem w Szczawnie-Zdroju przez członków najbliższej jego rodziny - może zostać dokonany na cmentarzu komunalnym w Szczawnie-Zdroju pochówek osób, które przed śmiercią zamieszkiwały w innych miejscowościach".

Zdaniem Aleksandra Marka Skorupy, wojewody dolnośląskiego, zapis ten nie znajdował podstawy prawnej w żadnym z ustawowych upoważnień do stanowienia prawa przez organ gminy - w tym w szczególności w ustawie z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 118, poz. 687 z późn. zm.). Rada miejska zapomniała zaś, że na podstawie artykułów 4 jak i 10 tego aktu oraz przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594) wszystkim mieszkańcom gminy przysługuje prawo do realizowania potrzeby sprawienia pochówku bliskiej osobie i czczenia jej pamięci, a możliwość realizowania go nie może być ograniczana przepisami prawa miejscowego.

Wojewoda przypomniał również, że samorządowcy nie mogą w drodze uchwały wyłączać możliwości pochowaniu na cmentarzu komunalnym zwłok osoby zmarłej na obszarze gminy - taka regulacja byłaby bowiem niezgodna m.in. z art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach.

- Każda forma ograniczenia kręgu adresatów mogących korzystać z gminnego obiektu użyteczności ze względu na pozaustawowe okoliczności faktyczne musi być oceniona jako istotnie naruszająca prawo. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest związany zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowiący, że: "Wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władzę publiczną" akcentował wojewoda Skorupa.

Podkreślał, że krąg osób uprawionych do pochowania zwłok osoby zmarłej nie może być zawężany i każdy z mieszkańców gminy posiada, wynikające z całości regulacji ustawowych, prawo pochowania osoby zmarłej na cmentarzu komunalnym. Jego zdaniem gmina nie była też uprawniona do zastosowania w par. 1 kryterium "stałego zamieszkania". Członkowie wspólnoty samorządowej nie mogą być bowiem przez organy gminy dzieleni - a tym bardziej dyskryminowani - ze względu na stałe bądź inne niż stałe (czasowe) zamieszkiwanie.

Prawnej oceny kwestionowanej regulacji, w opinii wojewody, nie mogły również zmienić wyjątki uregulowane w par. 1 ust. 2 uchwały. Dopuszczono w nich pochowanie osób, które przed śmiercią zamieszkiwały w innych miejscowościach w "wyjątkowych przypadkach".

- Po pierwsze, regulacje ustępów 1 i 2 w par. 1 uchwały są ze sobą sprzeczne. W ust. 1 mowa jest bowiem o miejscu stałego zamieszkania, w ust. 2 o miejscu zamieszkania przed śmiercią. (...) Nie wiadomo zatem - na przykład - czy osoba urodzona w Szczawnie-Zdroju, która w dzieciństwie wyemigrowała poza gminę może zostać pochowana na cmentarzu komunalnym - wskazywał wojewoda.

Po drugie w jego opinii gmina nie miała w ogóle prawa przez użycie zwrotu "w wyjątkowych przypadkach" tworzyć otwartego katalogu wyjątków od zasady określonej w ust. 1. - Rada nie może przekazywać kompetencji do dookreślania stanowionych przez nią regulacji przez inne podmioty. Nie wiadomo, kto miałby decydować, czy dany przypadek jest wyjątkowy w rozumieniu par. 1 ust. 2 uchwały. Użycie zwrotu "zwłaszcza" sprawia, że katalog "wyjątkowych przypadków" ma zaś charakter otwarty - zaznaczył Aleksander Skorupa.

wojewody dolnośląskiego, NK-N.4131.129.45.2013.JW

Anna Krzyżanowska

anna.krzyzanowska@infor.pl