Politycy nie powinni liczyć na poklask

W połowie przyszłego roku rząd zgłosi propozycje zmian dotyczących "specyficznych uprawnień wynikających ze stanu spoczynku prokuratorów i sędziów" - te słowa premier Donald Tusk wypowiedział 18 listopada podczas swojego expose. Na reakcję ze strony zainteresowanych grup nie trzeba było długo czekać. Już 21 listopada Stowarzyszenie Sędziów Polskich skrytykowało w uchwale zapowiedzi premiera. Wskazało w niej m.in., że stan spoczynku to jedna z gwarancji prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości.

Członkowie stowarzyszenia przypominają też, że podstawowym celem tej regulacji nie jest ochrona indywidualnych interesów osoby piastującej stanowisko sędziego, ale zapewnienie prawidłowego funkcjonowania władzy sądowniczej w interesie ogółu. W uchwale zapowiedziano również, że jeżeli rząd zrealizuje swoje zapowiedzi, "sędziowie zmuszeni będą do podjęcia wszelkich działań protestacyjnych mieszczących się w granicach prawa, aby uchronić wymiar sprawiedliwości przed jego dalszym osłabieniem". I dodają, że władza wykonawcza po raz kolejny pokazuje, że konstytucyjna zasada trójpodziału władzy nie ma dla niej znaczenia. Dla doraźnych celów politycznych zapowiada podjęcie działań legislacyjnych, zmierzających do ograniczenia niezawisłości sędziowskiej.

Warto przypomnieć, że w lipcu i we wrześniu odbyły się już ogólnopolskie protesty sędziów i prokuratorów przeciwko m.in. planowanemu zamrożeniu ich wynagrodzeń. W czasie akcji protestacyjnych w sądach nie odbywały się rozprawy, a sędziowie zajmowali się innymi obowiązkami: przygotowaniem do rozpraw, sporządzaniem uzasadnień, czytaniem akt spraw. Prokuratorzy natomiast uczestniczyli w akcjach honorowego oddawania krwi lub brali jednodniowe urlopy na żądanie. Wszystko wskazuje, że i tym razem może dojść do protestu.

Tymczasem rzecznik prasowy Ministerstwa Sprawiedliwości Joanna Dębek twierdzi, że w resorcie nie rozpoczęły się jeszcze żadne prace legislacyjne, mające na celu wprowadzenie omawianych zmian. Co więcej, nie wiadomo nawet, czy zmiany miałyby polegać na zupełnym wyeliminowaniu stanu spoczynku i objęciu sędziów i prokuratorów systemem emerytalnym ZUS, czy też tylko na pewnym ograniczeniu tego uprawnienia. Nie ma także żadnych wyliczeń, które pokazywałyby, ile mógłby zaoszczędzić budżet państwa na odebraniu tym dwóm grupom zawodowym stanu spoczynku. O ile zaoszczędzi, bo, zdaniem samych zainteresowanych, likwidacja stanu spoczynku wręcz zwiększy koszty budżetu państwa.

Zgodnie z prawem o ustroju sądów powszechnych sędzia przechodzi w stan spoczynku, w przypadku mężczyzn - w wieku 65 lat, kobiet - 60 lat. Może jednak dalej zajmować stanowisko, jeżeli nie później niż na pół roku przed osiągnięciem tego wieku oświadczy ministrowi sprawiedliwości taką wolę. Musi przy tym przedstawić zaświadczenie stwierdzające, że jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego. Sędzia kobieta może przejść - na swój wniosek - w stan spoczynku po ukończeniu 55 lat pod warunkiem przepracowania na stanowisku sędziego lub prokuratora nie mniej niż 25 lat; sędzia mężczyzna ma do tego prawo, gdy ukończy 60 lat, przy założeniu, że przepracował na stanowisku nie mniej niż 30 lat. Przepisy te stosuje się odpowiednio do przechodzenia w stan spoczynku przez prokuratorów.

Małgorzata Kryszkiewicz

malgorzata.kryszkiewicz@infor.pl

@RY1@i02/2011/231/i02.2011.231.07000040d.807.jpg@RY2@

Tomasz Jodłowski

Małgorzata Bednarek, prezes Niezależnego Stowarzyszenia Prokuratorów Ad Vocem, prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach

Od dłuższego czasu trwa kampania mająca na celu zdyskredytowanie sędziów i prokuratorów. W sposób wybiórczy przedstawiane są dane tak z zakresu i sposobu rozstrzygania spraw, jak i rzekomych przywilejów, którymi są obdarzone te grupy zawodowe. Rzeczywiste problemy wymiaru sprawiedliwości, jak m.in. dysfunkcjonalność, nie są brane pod uwagę, a głos środowiska prokuratorskiego i sędziowskiego jest przy tym pomijany. W ramach tej kampanii publicznie szuka się rozwiązań mających przynosić oszczędności, choć to są tak naprawdę kosztowne operacje tak w wymiarze ekonomicznym, jak i w zakresie podważenia zaufania obywateli do sądów i prokuratury.

Likwidacja stanu spoczynku może doprowadzić do zapaści kadrowej prokuratury i sądownictwa. Sama bowiem zapowiedź likwidacji stanu spoczynku powoduje, że wielu prokuratorów i sędziów myśli o odejściu ze służby.

Przypomnijmy więc, czym jest dla sędziego i prokuratora stan spoczynku i czy rzeczywiście jest to taki przywilej dla zdolnego i wykształconego prawnika.

Stan spoczynku jest specyficzną formą emerytury i nie jest to instytucja nowa w polskim systemie prawnym. Do powojennego systemu prawnego sędziom i prokuratorom stan spoczynku został przywrócony z dniem 1 stycznia 1998 r. Przejść w stan spoczynku może kobieta w wieku 60 lat i mężczyzna w wieku 65 lat, wcześniejsze przejście w stan spoczynku jest możliwe w wieku 55 i 60 lat pod warunkiem przepracowania 30 lat pracy. Nie jest to jednakże emerytura w powszechnym tego słowa znaczeniu, albowiem oprócz pobierania określonej kwoty pieniężnej (75 proc. ostatniego wynagrodzenia) prokurator, sędzia w stanie spoczynku ma ograniczenia, które nie są znane innym grupom zawodowym, a które wedle założeń ustawowych rozwiązań mają na celu wzmocnienie niezawisłości sędziowskiego i niezależności prokuratorskiej. Celem wprowadzonego stanu spoczynku jest również rekompensata za ustanowiony nielimitowany czas pracy i pozbawienie tym sposobem tych grup zawodowych prawa do wynagrodzenia za nadgodziny podczas chociażby nocnych dyżurów. Po wtóre jest to swego rodzaju wynagrodzenie za ograniczenia w podejmowaniu dodatkowego zatrudnienia. Prokurator, w tym prokurator w stanie spoczynku, ma zakaz obejmowania obowiązków członka zarządu, rady nadzorczej lub komisji rewizyjnej spółki prawa handlowego, członka zarządu fundacji prowadzącej działalność gospodarczą, posiadania w spółce prawa handlowego więcej niż 10 proc. kapitału zakładowego, prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Nie może też działalnością tego rodzaju zarządzać ani też zostać przedstawicielem bądź pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej, nie może też podejmować czynności adwokackich czy radcy prawnego. Poddany jest też ograniczeniom wynikających z pojęcia "godność urzędu", a za jego naruszenie grozi mu utrata prawa do stanu spoczynku. SN w ostatnim orzeczeniu określił te ograniczenia jako pozbawienie określonej kategorii praw dożywotnio.

Zapowiedź likwidacji stanu spoczynku to tak naprawdę zapowiedź przywrócenia sędziom i prokuratorom możliwości wypłaty wynagrodzeń z tytułu godzin nadliczbowych i obliczenie i przeniesienie na konto ZUS jednorazowo wszystkich do tej pory nieodprowadzonych składek emerytalnych (co da w sumie przeszło 6 mld złotych), a nadto podniesienie tym grupom zawodowym wynagrodzenia o kwotę składki ubezpieczeniowej, tak jak to zostało uregulowane przy wprowadzeniu powszechnego systemu emerytalnego, a będzie to kolejna niebagatelna kwota. Czy w tym stanie rzeczy państwo polskie na ten zabieg stać? Czy rzeczywiście chce pozbyć się doświadczonych prokuratorów? Trzeba zdać sobie sprawę z tego, że w ostatnim roku odeszło ok. 90 prokuratorów, często z powodu degradacji pozycji zawodowej; teraz jeśli ta degradacja pogłębi się, ten exodus będzie znacznie większy.

Na powyższe i inne pytania będą musieli sobie odpowiedzieć przyszli projektodawcy. Ze swej strony mam nadzieje, że osoby decydujące w tym zakresie będą szukać rzeczywistych rozwiązań prawnych pozwalających tak na oszczędności, jak i na poprawę funkcjonowania prokuratury. Udrożnienie struktury organizacyjnej jest problemem, który zdaje się pilniejszy, gdyż nie tylko przyniesie to wymierne i rzeczywiste oszczędności, ale usprawni funkcjonowanie tak prokuratury, jak i sądów.

@RY1@i02/2011/231/i02.2011.231.07000040d.808.jpg@RY2@

Wojciech Górski

Dr Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista, wykładowca Uniwersytetu Warszawskiego

W programie działania rządu przedstawionym przez premiera znalazła się zapowiedź zgłoszenia "w połowie roku" propozycji "zmian dotyczących specyficznych uprawnień wynikających ze stanu spoczynku prokuratorów i sędziów". Zamiar - chociaż niejednoznaczny, należy do pakietu reform w sferze uprawnień emerytalnych, których celem jest "też (...) przekonanie obywateli, że ciężary i trudy obrony Polski przed kryzysem muszą być rozkładane, jak to tylko możliwe, sprawiedliwie, to znaczy musimy w tym czasie chronić przede wszystkim najsłabszych, stąd propozycje dotyczące głównie szczególnych uprawnień i przywilejów". Chodzi zatem "też" o działania perswazyjno-propagandowe, mające złagodzić spodziewaną reakcję społeczeństwa na konsekwencje kryzysu. Projekt ten, aczkolwiek sformułowany nieco enigmatycznie, rozumiany jest jako zapowiedź likwidacji stanu spoczynku.

Pomysł "zmian dotyczących" stanu spoczynku prokuratorów i sędziów, zapewne uzasadniony kalkulacjami ekonomicznymi i propagandowymi, budzi jednak wątpliwości natury konstytucyjnej. W myśl art. 173 konstytucji RP władza sądownicza, którą sprawują sądy i trybunały, jest "odrębna i niezależna od innych władz". Z perspektywy ustawy zasadniczej owa odrębność i niezależność zyskuje swoje znaczenie w kontekście odpowiedzi na pytanie o kształt państwa, a zatem w kontekście reguł demokracji konstytucyjnej, w której prawo do niezależnego, bezstronnego i niezawisłego sądu ma podstawowe znaczenie dla zagwarantowania godności człowieka i jego praw, wyznaczających granice władzy. Prokuratura w jej obecnym usytuowaniu ustrojowym jest częścią tak rozumianego sądu.

Zasada podziału władz zakłada szczególny sposób określenia stosunków między władzą sądowniczą a pozostałymi władzami. W stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą możliwe są różne formy wzajemnych oddziaływań i współpracy, dopuszcza się również istnienie obszaru, w którym kompetencje organów należących do obu władz "przecinają się" lub "nakładają". Natomiast relacje między władzą sądowniczą a pozostałymi muszą się opierać na zasadzie "separacji". Koniecznym elementem zasady podziału władz jest niezależność sądów i niezawisłość sędziów (Trybunal Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie K 8/99). Natomiast, jak wskazuje TK w uzasadnieniu wyroku w sprawie K 6/94, "tylko (...) wobec władzy sądowniczej »rozdzielenie« oznacza zarazem »separację«, gdyż do istoty wymiaru sprawiedliwości należy, by sprawowany był on wyłącznie przez sądy, a pozostałe władze nie mogły ingerować w te działania czy w nich uczestniczyć. Wynika to ze szczególnego powiązania władzy sądowniczej z ochroną praw jednostki (...)". Na tym tle należy rozważyć pogląd Trybunału, w myśl którego wprawdzie rozdzielone władze nie są tym samym niezależnymi od siebie elementami ustroju państwa i każda z nich powinna dysponować takimi instrumentami, które pozwalają jej powstrzymywać, hamować działania pozostałych, to jednak "mechanizm hamowania i równowagi, zakładający możliwość ingerencji w zakres władzy sądowniczej, nie może dotykać niezawisłości sędziowskiej w zakresie sprawowania urzędu, a jakiekolwiek wkraczanie w działanie i organizację władzy sądowniczej, w sferze nie objętej bezwzględną zasadą niezawisłości, może być dokonywane jedynie wyjątkowo i posiadać dostateczne uzasadnienie merytoryczne" (tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie K 12/03).

Instytucja stanu spoczynku jest jedną z konstytucyjnych gwarancji niezawisłości sędziowskiej. Konstytucja stanowi w art. 180 ust. 4, że "ustawa określa granicę wieku, po osiągnięciu której sędziowie przechodzą w stan spoczynku". Stan spoczynku to pojęcie zastane, którego znaczenie nie zostało zdefiniowane w konstytucji, ale wynika z treści ustawy zasadniczej, a kształtowane jest także przez doktrynę i prawo.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego "osoba przechodząca w stan spoczynku nadal zachowuje status sędziego, natomiast zmianie ulega charakter stosunku prawnego, w jakim pozostaje" (postanowienie TS 118/99). W szczególności "powiązanie uposażenia w stanie spoczynku z wynagrodzeniem czynnego sędziego sytuować je musi ponad poziomem powszechnych świadczeń emerytalnych" (L. Garlicki, uwagi do art. 180, w: L. Garlicki, red.: Konstytucja RP. Komentarz, t. IV, Warszawa 2005, s. 12). Konstytucja wyklucza ustawowe zniesienie stanu spoczynku sędziów, ponieważ "zakazuje przyjmowania unormowań znoszących stan spoczynku lub przekształcających go w sposób niepołączalny z funkcjami tej instytucji" (L. Garlicki).

Nieporozumieniem jest traktowanie stanu spoczynku jako przywileju. Należy także pamiętać, że jedynie sędziom konstytucja zapewnia "wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków" (art. 178 ust. 2), co odpowiada zarówno nakładowi pracy niezbędnemu do uzyskania stanowiska sędziowskiego, jak i ciężarom obowiązków związanych z powołaniem sędziego. Wynagrodzenie to nie zapewnia jednak dochodów i statusu materialnego analogicznego do osiągalnego w innych zawodach prawniczych. Instytucja stanu spoczynku miała wyrównać te dysproporcje, sprzyjając podejmowaniu pracy sędziego przez młodych prawników. Ma ona przede wszystkim znaczenie gwarancyjne. Zdaniem TK "reżim stanu spoczynku i pochodzących od niego uprawnień socjalnych znajduje szczególne uzasadnienie jako jedna z gwarancji prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Ten szczególny związek z art. 178 i art. 180 konstytucji wręcz nakazuje przyjęcie odrębnych regulacji statusu prawnego sędziów i ich rodzin" (wyrok w sprawie K 30/99).

Zamierzenia rządu dotyczące władzy sądowniczej, a więc także prokuratury, której niezależność znajduje potwierdzenie w ustawie, powinny być podporządkowane zasadzie szczególnej powściągliwości, nieodzownej w demokracji konstytucyjnej. Jedynie niepodlegająca urzeczywistnieniu w inny sposób konieczność ochrony wartości konstytucyjnych, w tym zachowania równowagi budżetowej, może uzasadniać ingerencję w sferę prawnej regulacji wymiaru sprawiedliwości. Względy ekonomiczne i propagandowe jako jedyne przesłanki nie stanowią tego rodzaju uzasadnienia. Nieustanne zmiany - zapowiedziano kolejne (tzw. deregulacja) - dotyczące sądownictwa stanowią zagrożenie warunków realizacji prawa do sądu, podstawowego w demokratycznym państwie prawnym. Nie do pogodzenia z godnością urzędu sędziego, o której mowa w art. 178 konstytucji, jest wprowadzanie do ustawy zasadniczej gwarancji w postaci stanu spoczynku jako szczególnej konstrukcji jurydycznej i zapowiedź eliminacji tej gwarancji, uznawanej za niesprawiedliwy przywilej. Trudne do pogodzenia z odpowiedzialnością Rady Ministrów za zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego wydaje się stosunkowo częste ze strony kolejnych rządów akcentowanie krytycyzmu i swego rodzaju nieufności wobec korporacji prawniczych. W pewnym sensie dotyczy to prokuratorów i sędziów, skoro - zdaniem obecnego rządu - należą do korzystających ze "szczególnych uprawnień i przywilejów", których powinni zostać pozbawieni po to, by w czasie kryzysu "chronić przede wszystkim najsłabszych". W tym kontekście warto przypomnieć, że - jak stwierdza TK w uzasadnieniu orzeczenia w sprawie K 11/93 - "praca sędziego ma szczególny charakter. Poza wielką władzą dyskrecjonalną, dla sprawowania której konieczna jest wewnętrzna niezależność i bezstronność, sędzia pełni specyficzną funkcję społeczną jako arbiter w konfliktach społecznych. Funkcji tej nie można utożsamić wyłącznie z prawidłowością i faktyczną bezstronnością orzecznictwa. Pełnienie roli arbitra wymaga kredytu zaufania publicznego. Sędzia pozbawiony tego zaufania nie może w sposób prawidłowy rozstrzygać konfliktów i służyć zachowaniu spokoju publicznego. Orzeczenia takiego sędziego, nawet pomimo ich obiektywnej prawidłowości, nie będą akceptowane przez strony konfliktu czy opinię publiczną".

Zaufanie do sędziów, potrzebne także w czasie kryzysu, trudno oddzielić od zaufania sędziów do konstytucji, która przewiduje instytucję stanu spoczynku wśród innych gwarancji niezawisłości sędziowskiej, współistotnej prawu do sądu; jest ono przecież także prawem sędziów do działania w konstytucyjnie określonych warunkach niezawisłości.

@RY1@i02/2011/231/i02.2011.231.07000040d.809.jpg@RY2@

MATERIAŁY PRASOWE

Rafał Puchalski, wiceprezes Stowarzyszenia Sędziów Polskich Iustitia, sędzia Sądu Rejonowego w Jarosławiu

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku była efektem ustaleń "Okrągłego Stołu". Jednym z założeń było ścisłe rozgraniczenie odrębności władzy sądowniczej od pozostałych władz. Nieprzypadkowo ustrojodawca wyodrębnił w rozdziale VIII sądy, albowiem tylko w pełni niezależne sądy są zabezpieczeniem społeczeństwa przed bezprawnymi naruszeniami ich dóbr.

Jedną z gwarancji niezależności sądów jest kwestia wyodrębnienia budżetowego sądów oraz sposób i system wynagradzania sędziów.

Przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych wprowadziły wiele ograniczeń praw obywatelskich dla sędziów. Należy do nich m.in. zakaz uzyskiwania dodatkowego dochodu, obowiązek świadczenia pracy w czasie określonym wymiarem zadań, czyli znacząco przekraczającym obowiązujące normy, zachowanie odpowiadające godności urzędu, zakaz przynależności do partii politycznych, związków zawodowych. Również podnoszony bardzo często jako przywilej immunitet jest w praktyce ciężarem, albowiem sędzia ukarany za wykroczenia dyscyplinarnie przez pięcioletni okres nie będzie miał prawa do wyższego wynagrodzenia lub awansu, co wiąże się z utratą kilkunastu tysięcy złotych.

Ten zaledwie fragment obciążeń, z jakimi wiąże się zawód sędziego, spowodował, że racjonalny ustawodawca uznał za stosowne w minimalny sposób je zrekompensować. To właśnie ranga zawodu sędziego i liczne dodatkowe wymagania związane z jego wykonywaniem oraz ograniczenia w życiu prywatnym i zawodowym legły u podstaw odmiennego uregulowania wynagrodzeń sędziowskich oraz uprawnień związanych ze stanem spoczynku po zakończeniu pracy zawodowej.

Państwo polskie od wielu lat jest rządzone przez polityków, którzy nie rozumieją istoty i gwarancji konstytucyjnych, coraz częściej próbują sprowadzić sędziów do roli urzędników. Słabość państwa przejawia się chociażby w bieżącym zapewnieniu uposażeń sędziowskich, o których mówi art. 178 ust 2 konstytucji. Państwo wynagradza III władzę na poziomie jedynie "zbliżającym się do konstytucyjnych norm", a jednocześnie, w przeciwieństwie do każdego obywatela Polski, nie zezwala mu na dodatkowe zatrudnienie.

Konstytucja w kilkunastu miejscach wprowadza instytucję "stanu spoczynku". Jest to wynik przyjęcia, że sędzia pozostaje w służbie do śmierci, a tym samym dotyczą go te same obciążenia jak w okresie czynnej służby.

Sąd Najwyższy w niedawnym orzeczeniu (III Sw 168/11) jednoznacznie wskazał, że konstytucja nie rozróżnia pojęć sędziego "czynnego" oraz w "stanie spoczynku". Warto podkreślić, że w powiązaniu z powyższym orzeczeniem, moim zdaniem wątpliwe prawnie jest już samo uprawnienie do określania wysokości "stanu spoczynku" w drodze ustawy. O zakazie zmian w sferze wynagrodzeń sędziów pośrednio wskazał już Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 2000 roku, uznając, że wynagrodzenia sędziów nie powinny być obniżane w drodze normatywnej. Wydaje mi się, że taka sama zasada powinna obowiązywać co do stanu spoczynku, bo sędzia orzekający musi mieć pewność, że ma zagwarantowaną godną starość przy wspomnianych wcześniej ograniczeniach jego praw.

TK podkreślił, że stan spoczynku i uposażenia sędziów jest to tak ważny element demokratycznego państwa, że to jego obowiązkiem jest zapewnienie sędziom odpowiedniego statusu materialnego, również po okresie czynnej służby. To jest element gwarancji niezawisłości. Wprawdzie przepis art. 180 ust. 5 konstytucji stanowi, że w razie zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych wolno sędziego przenosić do innego sądu lub w stan spoczynku z pozostawieniem mu pełnego uposażenia, jednakże mam poważne wątpliwości po analizie wskazanych orzeczeń, czy konstytucja zezwala na dowolne określanie przez rząd wysokości stanu spoczynku.

Środowisko sędziowskie odnośnie likwidacji stanu spoczynku jest zmuszone zareagować w sposób radykalny. Wydaje się, że jedynym rozwiązaniem będzie zastosowanie się do znanego apelu o "nieposłuszeństwo obywatelskie", albowiem tylko w ten sposób sędziowie będą w stanie zwrócić uwagę rządzących na problemy wymiaru sprawiedliwości i przypomnieć, że III władza znalazła miejsce w najwyższym akcie prawnym na zasadzie równorzędności.