Wadliwie sformułowane przepisy prawa dają gwarancję wadliwego ich stosowania w praktyce

Język prawa powinien być zrozumiały dla wszystkich. Oczywiste więc jest, że konstytucja, ustawy i rozporządzenia, z których wynikają prawa i obowiązki obywateli, muszą być napisane nie tylko precyzyjnie, lecz także czytelnie. Każde słowo aktu prawnego powinno też coś znaczyć. Wszystko to zostało zresztą spisane w obowiązującym od dziesięciu lat rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002 r. nr 100, poz. 908).

Prawo zamiast szczeżui

Chwilami można jednak odnieść wrażenie, że rozporządzenie sobie, a obfita twórczość legislacyjna sobie.

- Przecież załącznik do rozporządzenia zatytułowany "Zasady techniki prawodawczej" obowiązuje w zasadzie tylko agendy rządowe. Inni twórcy przepisów prawa stosują te wskazówki tylko o tyle, o ile uznają je za rozsądne. Poza tym rozporządzenie nie przewiduje żadnych sankcji za złamanie przewidzianych w nim reguł - przypomina prof. Maciej Zieliński, prawnik zasiadający w Radzie Języka Polskiego.

- Nie sądzę zresztą, żeby karanie legislatorów miało sens - dodaje profesor. - Poza tym nie można pomijać drugiej strony tego zagadnienia, a mianowicie adresatów norm prawnych. Oni również muszą być przygotowani do rozumienia przepisów. O języku tekstów prawnych powinno się mówić już w szkole średniej. Nawet gdyby miało się to odbywać kosztem przyswajania wiedzy o szczeżujach i pratchawcach. Tymczasem prawo i zasady legislacji wykładane są dopiero na uniwersytetach, a szeroka publiczność ciągle sądzi, że obowiązki mają wyłącznie twórcy przepisów i dlatego muszą je redagować tak, żeby wszyscy bez wyjątku je rozumieli. Uważam, że nie ma w tym racji, ponieważ język prawny może być bliski naturalnemu tylko na tyle, na ile da się wyeliminować wieloznaczność języka naturalnego - mówi profesor Zieliński.

Europejska samica owcy

Co zatem mają zrobić ci, którzy zadali sobie trud dowiedzenia się, jakie wskazówki dla legislatorów wydał premier, i sądzą, że prawo zawsze powinno być czytelne i nie musi śmieszyć? A mimo tego codziennie dowiadują się z nowych ustaw i rozporządzeń czegoś, czego nie byliby w stanie ot tak wymyślić, mówiąc lub pisząc to samo poprawnie po polsku.

Biorąc pierwsze z brzegu rozporządzenie dowiadujemy się, ile wynosi dotacja z funduszy unijnych "w przypadku płatności do samic gatunku bydło domowe (Bos taurus) i do samic gatunku owca domowa (Ovis aries), o których mowa w art. 7 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego". Pominąwszy więc kwestię podkreślenia - jak w każdym zresztą akcie prawnym - że pochodzi on z dnia, a nie z nocy, mamy dowód na to, że Unia dopłaca do hodowli krów i jałówek, a nie do byków i wołów. Jeżeli zaś chodzi o owce, to pieniądze zapewne należą się tylko za maciorki, a nie za barany czy skopy, skoro konieczne są przy obliczaniu dotacji podstawy zootechniki. Zapewne jednak nie można było sobie z tym poradzić zwyczajnie, skoro od ośmiu z górą lat króluje kalka z angielskiego i nikt nie wymusza tłumaczenia ani na naturalny, ani na prawny język polski.

- Zgadzam się, że praktyka towarzysząca implementacji prawa Unii do polskiego porządku prawnego jest wadliwa, a przeciwdziałanie temu zjawisku niedostateczne - przyznaje Maciej Berek, prezes Rządowego Centrum Legislacji.

Okazuje się jednak, że poza wiedzą i staraniem legislatorów potrzebne jest zrozumienie problemu ze strony urzędników odpowiadających merytorycznie w ministerstwach za poszczególne dziedziny. Konieczne jest również współdziałanie prawników, którzy oceniają zgodność polskich przepisów z prawem UE, a także tych z Ministerstwa Spraw Zagranicznych, którzy sprawdzają poziom wykonania prawa Unii.

- Przyznaję, że prawo wspólnotowe trzeba przekładać na krajowy język prawny, używając właściwych mu pojęć i instytucji, ale to jest o wiele trudniejsze niż automatyczna działalność translatorska. Jednocześnie zła praktyka tak silnie się już utrwaliła, że często nie jesteśmy w stanie skutecznie z nią walczyć - dodaje prezes RCL.

Dostojeństwo bez sensu

- Dla mnie grzech główny twórców prawa wynika z potrzeby używania żargonu po to, by nadać dostojeństwa pisanemu aktowi, a pośrednio i twórcy. Wszak tajemnicą poliszynela jest, że każdy ambitny poseł tak bardzo chce się zasłużyć dla środowiska, z którego pochodzi, że gotów jest na każde poświęcenie systemu prawa. Skutek tego jest taki, że co akt, to nowy, śmiało zaprojektowany aparat pojęciowy. I tylko adresaci są potem bezradni - uważa Mariusz Korpalski, poznański radca prawny.

Prosty przykład: definicja działalności gospodarczej. Inaczej mówi o niej kodeks cywilny, inaczej ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, inaczej ordynacja podatkowa. Własne definicje tegoż pojęcia zawierają również ustawy o podatku od towarów i usług, o podatku dochodowym od osób fizycznych i o systemie ubezpieczeń społecznych. Tymczasem z opisu zasad techniki prawodawczej wynika wyraźnie, że w ustawie należy posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, w szczególności w ustawie określanej jako kodeks lub prawo. Poza tym do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń.

Tyle rozporządzenie. W praktyce zaś po latach stosowania każdego niejasnego prawa bez wykładni dokonanej np. przez siedmiu sędziów Sądu Najwyższego lub przez całą izbę Naczelnego Sądu Administracyjnego ani rusz.

- Może się jednak zdarzyć, że taka uchwała nie trafi w intencje prawodawców. Wtedy koło się zamyka. Pojawiają się kolejne zmiany ustawy i zmiany do zmian - mówi Małgorzata Niezgódka-Medek, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, członek władz Polskiego Towarzystwa Legislacji. - Zasada jest bowiem prosta. Wadliwe przepisy dają gwarancję wadliwego ich stosowania, a w następnej kolejności rozbieżne orzecznictwo - uważa sędzia.

Dobromiła Niedzielska-Jakubczyk

dobromila.niedzielska@infor.pl