Rewolucja w rozliczaniu VAT w gminach

Naczelny Sąd Administracyjny 24 czerwca 2013 r. w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę dotyczącą statusu gminnych jednostek budżetowych w zakresie VAT (sygn. akt IFPS/13). Sąd orzekł, że ze względu na brak wystarczającej samodzielności jednostki te nie są podatnikami VAT. Do tej pory były rozbieżności w orzecznictwie. Czy uchwała NSA uporządkuje sytuację?

Kwestia ta od dawna budziła wiele wątpliwości, które znalazły odzwierciedlenie w niejednolitym stanowisku przyjmowanym przez organy podatkowe i sądy administracyjne w tym zakresie. Uchwała NSA powinna uporządkować tę sytuację, można się bowiem spodziewać, że sądy i organy podatkowe podążą za linią orzeczniczą wyznaczoną przez NSA.

Jakie są jej konsekwencje dla jednostek budżetowych gmin oraz samych gmin?

Uchwała NSA niesie ze sobą wiele konsekwencji praktycznych. Przede wszystkim powinna ona umożliwić gminom szersze korzystanie z prawa do odliczenia VAT w przypadku inwestycji gminnych. W ostatnich latach dosyć często miała miejsce sytuacja, gdy gmina realizując inwestycję, dokonywała zakupu towarów i usług, których cena zawierała VAT. Inwestycja przekazywana była następnie jednostce budżetowej, która wykorzystywała ją do wykonywania czynności opodatkowanych VAT. Ponieważ VAT należny z tytułu czynności opodatkowanych wykazywała jednostka budżetowa, a nie gmina, zdarzało się, że organy podatkowe odmawiały gminom prawa do odliczenia VAT zawartego w cenie nabytych towarów i usług. Organy twierdziły, że brak jest związku pomiędzy nabyciem towarów i usług a ich wykorzystaniem przez gminę do wykonywania czynności opodatkowanych. Co prawda istnieją mocne argumenty za przyznaniem prawa do odliczenia w takiej sytuacji VAT na podstawie analogii z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawach Polski Trawertyn czy też Faxworld, jednak nie jest to powszechnie akceptowana praktyka. Uchwała NSA uwypukla nieprawidłowość takiego stanowiska (wskazuje, że jednostka budżetowa i gmina to tak naprawdę jeden i ten sam podatnik) i powinna pozwolić gminom na skorzystanie z przysługującego im prawa do odliczenia podatku w stosunku do inwestycji przekazanych gminnym jednostkom budżetowym.

Uchwała budzi jednak pewne wątpliwości...

Tak. Rodzi wiele wątpliwości praktycznych związanych z rozliczeniem VAT w gminach, gdyż jednostki budżetowe były dotychczas zarejestrowane jako odrębni podatnicy VAT, co ze względu na niejasność przepisów było częstą praktyką w polskich samorządach.

Z ustnego uzasadnienia uchwały wynika, że jednostki budżetowe zarejestrowane na potrzeby VAT w zasadzie powinny zostać wyrejestrowane. Pojawia się jednak pytanie, czy gminy powinny skorygować swoje deklaracje podatkowe za poprzednie lata, wykazując w nich transakcje sprzedażowe i zakupowe ujęte wcześniej w deklaracjach jednostek budżetowych gminy. Taka korekta nie tylko wiązałaby się z dużymi nakładami pracy administracyjnej (w niektórych sytuacjach skorygowanie kilkuset deklaracji podatkowych), lecz także mogłaby wpłynąć na zakres prawa do odliczenia VAT przysługującego gminie, a nawet spowodować powstanie po jej stronie zaległości podatkowej (w przypadku obniżenia współczynnika struktury sprzedaży dotychczas stosowanego przez gminę). Rozstrzygnięcie, czy konieczne jest składanie korekt, zależeć będzie w dużej mierze od podejścia, jakie w tej sprawie przyjmą organy podatkowe. Tezy wynikające z uchwały są wyłomem w dotychczas obowiązującej ugruntowanej praktyce organów podatkowych i trudno przewidzieć, jakie będzie w tej sprawie ich podejście.

Jakie jest pana stanowisko? Czy gminy powinny korygować deklaracje?

Osobiście uważam, że należy wstrzymać się z korektami deklaracji. Po pierwsze, nie ma jeszcze pisemnego uzasadnienia uchwały. Po drugie, dotychczasowy sposób rozliczeń nie powinien prowadzić do uszczuplenia po stronie Skarbu Państwa, jeżeli chodzi o podatek należny. Podobną sytuację mieliśmy już parę lat temu, kiedy to na potrzeby VAT zarejestrowane były urzędy gmin, a nie same gminy. Wówczas taka zmiana przeszła płynnie bez zbędnych i nerwowych decyzji.

Korekta deklaracji to niejedyna wątpliwość związana z uchwałą. Na co jeszcze gminy powinny zwrócić uwagę?

Wątpliwości mogą również dotyczyć konieczności dokonania korekt faktur sprzedażowych i zakupowych ujętych w rozliczeniach gminnej jednostki budżetowej. Na fakturach tych zamiast gminy widnieje jednostka budżetowa, co potencjalnie rodzi ryzyko uznania przez organy podatkowe, że faktura została wystawiona nieprawidłowo (tj. wskazuje zły podmiot). W skrajnych przypadkach mogłoby to teoretycznie doprowadzić do zakwestionowania prawa do odliczenia VAT z takiej faktury. Mając jednak na uwadze tezy uchwały NSA (podkreślenie, że jednostka budżetowa nie działa samodzielnie, lecz w imieniu i na rzecz gminy), taki scenariusz wydaje się bardzo mało prawdopodobny. Oczywiście niezależnie od kwestii prawa do odliczenia pamiętać trzeba, że faktury wystawione na jednostkę budżetową nie spełniają wszystkich wymogów formalnych określonych w przepisach z zakresu VAT (np. wskazują nieprawidłowy numer NIP nabywcy). Trudno w tym momencie określić, w którym kierunku pójdzie praktyka organów podatkowych. Można mieć jednak nadzieję, że biorąc pod uwagę specyfikę sytuacji, organy nie będą kwestionować tego typu nieprawidłowości.

Uchwała może mieć też konsekwencje organizacyjne dotyczące rozliczeń VAT. Jak zmienią się rozliczenia w gminach?

Faktycznie uchwała może mieć konsekwencje dla pracowników gminy i jej jednostek budżetowych. W mojej ocenie będzie to niemal rewolucja dla gmin, całkowita zmiana sposobu myślenia i zmiana filozofii funkcjonowania. Obecnie przecież transakcje dokonywane przez jednostkę budżetową zazwyczaj rozliczane są w zakresie VAT przez odrębny dział księgowy tej jednostki. Wskutek ewentualnego wyrejestrowania jednostek budżetowych podatnikiem VAT odpowiedzialnym za prawidłowość rozliczeń jednostki będzie gmina. To ona będzie musiała przygotować i złożyć deklaracje VAT. Powstanie w tym miejscu dylemat, czy całość rozliczeń VAT przenieść do gminy, czy też pozostawić je w jednostkach, które byłyby odpowiedzialne za przygotowanie deklaracji cząstkowych przesyłanych następnie do gminy.

Nie obejdzie się bez wprowadzenia nowych struktur organizacyjnych, nowego podziału kompetencji pomiędzy gminą a jej jednostkami. W dużych gminach, w których powołano od kilkudziesięciu do kilkuset jednostek budżetowych, może być to nie lada wyzwanie. Może bowiem się okazać, że czas na przygotowanie deklaracji będzie niewystarczający. Ustalenie relacji między gminą a jej jednostkami budżetowymi rzutuje również na odpowiedzialność karnoskarbową osób odpowiedzialnych za rozliczenia podatkowe.

Kto może ponieść odpowiedzialność karną skarbową i za jakie czyny?

Co do zasady wszystko uzależnione jest od istniejącej w każdej z gmin struktury organizacyjnej, podziału kompetencji i odpowiedzialności za poszczególne obszary funkcjonowania gminy. W praktyce można przyjąć, że odpowiedzialność taka spoczywać może na skarbnikach czy też na naczelnikach wydziałów finansowych.

Uchwała NSA powinna pozwolić gminom na skorzystanie z przysługującego im prawa do odliczenia podatku w stosunku do inwestycji przekazanych gminnym jednostkom budżetowym

@RY1@i02/2013/137/i02.2013.137.08800020a.802.jpg@RY2@

Rafał/Klimkiewicz/Edytor/net

Michał Zwyrtek doradca podatkowy, menedżer w dziale prawno-podatkowym PwC

Rozmawiał Łukasz Zalewski