ZUS może skontrolować wykonywanie wszystkich obowiązków związanych z opłacaniem składek

Ogólne zasady wszystkich postępowań kontrolnych prowadzonych u płatnika będącego przedsiębiorcą określa ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Przedsiębiorcą w rozumieniu tej ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.

Natomiast szczegółowo kontrolę wykonywania obowiązków przez płatników składek w zakresie ubezpieczeń społecznych określa ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli płatników składek. Wyjaśnić jednak trzeba wspomniane rozporządzenie nie było nowelizowane od 1998 roku i wiele przepisów jest niespójnych. Należy zatem stosować ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, a w sprawach nieuregulowanych ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzenie.

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej odsyła w kwestii zakresu przedmiotowego kontroli wykonywania obowiązków z zakresu ubezpieczeń społecznych do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z kolei ta ustawa określa, co kontrola może obejmować w szczególności. Inspektor kontroli ZUS może m.in. sprawdzić zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych. Przypomnieć trzeba, że każda osoba podlegająca ubezpieczeniom społecznym, zdrowotnemu powinna być zgłoszona do tych ubezpieczeń w terminie siedmiu dni od daty powstania obowiązku ubezpieczeń. W przypadku pracowników datą powstania obowiązku ubezpieczeń jest dzień nawiązania stosunku pracy, w przypadku zleceniobiorców - data oznaczona w umowie jako dzień rozpoczęcia jej wykonywania. Zgłoszenie osoby podlegającej ubezpieczeniom społecznym i zdrowotnemu (np. pracownika) następuje na druku ZUS ZUA, a osoby podlegającej tylko ubezpieczeniu zdrowotnemu (np. zleceniobiorcy, który równocześnie wykonuje umowę o pracę w innym zakładzie pracy i jego wynagrodzenie jest równe co najmniej minimalnemu i nie chce podlegać dobrowolnym ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym) na formularzu ZUS ZZA.

Kontrolą może być również objęta prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania składek oraz innych składek i wpłat, do których pobierania zobowiązany jest ZUS. W przypadku pracowników, jak również zleceniobiorców składki na ubezpieczenia społeczne są naliczane od przychodów stanowiących podstawę wymiaru składek wypłaconych lub postawionych do dyspozycji ubezpieczonego od pierwszego do ostatniego dnia danego miesiąca kalendarzowego, za który składane są dokumenty. Płatnik za każdy miesiąc musi za każdego ze swoich ubezpieczonych złożyć imienny raport miesięczny, w którym wykazuje składki należne na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne. Za osobę, która podlega ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu, składki są wykazywane w raporcie ZUS RCA. Natomiast w przypadku podlegania tylko ubezpieczeniu zdrowotnemu składka na to ubezpieczenie wykazywana jest w raporcie ZUS RZA. Rozliczenie składek za wszystkich ubezpieczonych płatnik dokonuje w deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA.

Inspektor kontroli ZUS może także kontrolować:

● ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i wypłacanie tych świadczeń oraz dokonywanie rozliczeń z tego tytułu (płatnik uprawniony do wypłaty zasiłków musi ustalić ich kwotę, wypłacić oraz rozliczyć je w ciężar składek, czyli potrącić z bieżących składek na ubezpieczenia społeczne),

● prawidłowość i terminowość opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe,

● wystawianie zaświadczeń lub zgłaszanie danych dla celów ubezpieczeń społecznych,

● dokonywanie oględzin składników majątku płatników składek zalegających z opłatą należności z tytułu składek.

Pracodawca, który kompletuje wniosek o emeryturę, musi go złożyć w ZUS nie później niż na 30 dni przed zamierzonym terminem przejścia pracownika na to świadczenie. Natomiast wniosek o rentę z tytułu niezdolności do pracy musi złożyć na 30 dni przed ustaniem prawa do zasiłków chorobowych. Ustawa o emeryturach i rentach z FUS zwalnia niektórych płatników składek z obowiązku przygotowania i kompletowania wniosku o emeryturę lub rentę. Chodzi o:

● pracodawców, którzy nie wypłacają zasiłków chorobowych (tj. zgłaszających do ubezpieczenia chorobowego nie więcej niż 20 ubezpieczonych),

● zleceniodawców,

● płatników składek zobowiązanych do opłacania składek za siebie i osoby współpracujące.

Płatnik musi wystawić zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu dla celów emerytalno-rentowych, jak również niezbędne do ustalenia kapitału początkowego. Przesyła też informację do ZUS o wysokości przychodów, jakie otrzymują zatrudnione przez niego osoby, mające ustalone prawo do emerytury lub renty, jeżeli nie osiągnęły powszechnego wieku emerytalnego.

Szczegółowo o obowiązkach pracodawcy związanych z przejściem pracownika na emeryturę lub rentę pisaliśmy w Gazecie Prawnej nr 65/2009 na stronie E11.

Podkreślić trzeba, że określony w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych zakres kontroli ma charakter katalogu otwartego. Oznacza to, że kontrola może dotyczyć wykonywania wszelkich obowiązków związanych z opłacaniem składek. Sąd Najwyższy w wyroku z 23 lutego 2005 r. wyjaśnił, że ZUS jest uprawniony do zbadania ważności umowy o pracę w celu stwierdzenia objęcia ubezpieczeniem społecznym pracowników (III UKN 200/04, OSNP 2005/18/292). W uzasadnieniu wyroku 4 sierpnia 2005 r. Sąd Najwyższy stwierdził natomiast dopuszczalność zakwestionowania przez ZUS wysokości wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składek, jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że zostało ono wypłacone na podstawie umowy sprzecznej z prawem, zasadami współżycia społecznego lub zmierzającej do obejścia prawa (II UK 16/05, OSNP 2006/11-12/191).

Uprawnienie ZUS nie jest więc ograniczone jedynie do wydawania decyzji w zakresie prawidłowości obliczenia (wymierzenia) przez płatnika składek na ubezpieczenie społeczne, ale również dotyczy kwestii prawidłowego ustalenia wysokości wynagrodzenia będącego podstawą ich wymiaru. ZUS ma prawo do sprawdzenia zarówno tytułu do ubezpieczenia, np. umowy o pracę, jak i ważności jej poszczególnych postanowień. Może zakwestionować je, gdy pozostają w kolizji z prawem lub zasadami współżycia społecznego albo zmierzają do obejścia prawa. ZUS może także zakwestionować fakt wypłacenia wynagrodzenia w ogóle lub we wskazanej kwocie czy też prawidłowość jego wyliczenia. Oznacza to, że podczas kontroli inspektorzy ZUS mogą zakwestionować ważność zawartej umowy o pracę, jeżeli z zebranego materiału dowodowego będzie wynikało, iż umowa o pracę nie była wykonywana oraz wysokość ustalonego wynagrodzenia. ZUS może podważyć wysokość wynagrodzenia, gdy przykładowo pensja jednego z pracowników w wysokości 5 tys. zł istotnie odbiega od wynagrodzenia pozostałych osób wykonujących w tej firmie podobną pracę (1 tys. zł) i pracownik ten wkrótce po rozpoczęciu pracy korzysta z długiego zwolnienia lekarskiego.

Inspektorzy ZUS mogą również uznać, iż umowa nazwana przez strony umową o dzieło jest faktycznie umową o świadczenie usług, do której zastosowanie mają przepisy dotyczące umowy zlecenia. Oczywiście taka zmiana pociąga za sobą obowiązki związane ze zgłoszeniem do ubezpieczeń oraz opłacaniem składek. Inspektor może również uznać, iż osoba, która wykonuje umowę zlecenia, faktycznie świadczy pracę na podstawie stosunku pracy. Oczywiście takie ustalenia muszą być poparte dowodami potwierdzającymi tę tezę.

Kontrolę wykonywania przez płatników składek obowiązków z zakresu ubezpieczeń społecznych przeprowadzają inspektorzy kontroli ZUS. Są oni zobowiązani do zachowania w tajemnicy, (także po ustaniu zatrudnienia), wszelkich informacji, które uzyskali w związku z wykonywaniem obowiązków.

Uprawnienia inspektora kontroli wynikają z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wymieniliśmy je w tabeli.

Z tabeli wynika, że inspektor kontroli ma prawo badać wszelkie księgi, dokumenty finansowo-księgowe i osobowe oraz inne nośniki informacji. Jednak warunkiem uzyskania dostępu do danych w nich zawartych jest ich związek z zakresem kontroli. Oznacza to, że inspektorowi kontroli nie przysługuje uprawnienie do przeglądania całości ksiąg i dokumentów finansowo-księgowych czy osobowych, lecz jedynie tych, które pozostają w związku z zakresem kontroli. Inspektorowi nie przysługuje np. prawo przeglądania wszystkich kontraktów zawierane przez płatnika.

W odniesieniu do płatników składek zalegających z zapłatą inspektor kontroli ma prawo dokonywać oględzin i spisu składników majątkowych. Uprawnienie ma służyć nie tylko uzyskaniu informacji o składnikach majątkowych, które mogą by przedmiotem zabezpieczenia rzeczowego, lecz także ustaleniu sytuacji majątkowej i finansowej dłużnika, co ma istotne znaczenie przy ubieganiu się o umorzenie zaległych składek.

W trakcie przeprowadzania kontroli inspektor ma prawo zabezpieczać zebrane dowody. Dokonuje tego poprzez:

● przechowanie ich u płatnika składek w oddzielnym, zamkniętym i opieczętowanym pomieszczeniu,

● opieczętowanie i oddanie na przechowanie płatnikowi składek lub jego pracownikowi za potwierdzeniem odbioru,

● zabranie do jednostki organizacyjnej ZUS za potwierdzeniem odbioru.

Inspektor kontroli podlega wyłączeniu z postępowania w razie stwierdzenia okoliczności, które mogą mieć wpływ na jego bezstronność. Jeśli zajdą takie okoliczności, płatnik powinien wystąpić z wnioskiem o jego wyłączenie do jednostki organizacyjnej ZUS, której inspektor jest pracownikiem. Wyłączony z postępowania inspektor kontroli może podejmować jedynie czynności niecierpiące zwłoki. W miejsce wyłączonego inspektora powinien zostać wyznaczony nowy. Nie może mieć to wpływu na wydłużenie czasu kontroli.

Uprawnieniom inspektora kontroli odpowiadają obowiązki płatnika składek (patrz tabela). Wszelkie koszty związane z realizacją obowiązków wymienionych w tabeli finansowane są przez płatnika.

Płatnicy składek muszą udostępnić inspektorowi kontroli wszelkie księgi, dokumenty i inne nośniki informacji związane z zakresem kontroli. Ciąży na nich ten obowiązek, gdy sami je przechowują, a także gdy są one u osób trzecich w związku z powierzeniem im wykonywania niektórych czynności na podstawie odrębnych umów. Inspektor kontroli może wyznaczyć kontrolowanemu płatnikowi odpowiedni termin na przedłożenie dokumentacji. Możliwe jest także przeprowadzenie kontroli dokumentacji w miejscu jej przechowywania, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami i nie pociąga za sobą dodatkowych kosztów, jak i nie spowoduje wydłużenia postępowania kontrolnego.

Na płatniku składek ciąży też obowiązek zapewnienia kontrolującemu warunków niezbędnych do przeprowadzenia kontroli. Udostępnienie środków technicznych i łączności musi być uzasadnione zakresem i celem postępowania kontrolnego. Istotne jest przy tym, że jeżeli płatnik nie dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi, kontrola może być przeprowadzona w jednostce organizacyjnej ZUS, gdzie płatnik stawi się z niezbędnymi dokumentami.

Inspektor może zażądać od płatnika sporządzenia kopii dokumentacji. Jeżeli natomiast dokumentacja finansowo-księgowa prowadzona jest w innym języku niż polski, wówczas płatnik musi przedstawić jej tłumaczenie na język polski. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie wymaga dokonania tłumaczenia przez tłumacza przysięgłego.

ZUS przeprowadza kontrole płatników składek zobowiązanych do opłacania składek na ubezpieczenia społeczne (z wyłączeniem płatników opłacających składki wyłącznie na własne ubezpieczenie), z częstotliwością umożliwiającą dochodzenie należności z tytułu składek i wypłaconych świadczeń. W myśl ogólnej zasady należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie dziesięciu lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.

W uzasadnionych przypadkach kontrole wymienionych wyżej płatników składek mogą być przeprowadzone w krótszych odstępach czasu. Natomiast kontrole płatników składek zobowiązanych do opłacania składek na własne ubezpieczenie przeprowadza się w uzasadnionych przypadkach - zwykle w razie stwierdzenia błędów w przekazywanej do ZUS dokumentacji ubezpieczeniowej lub nieterminowego opłacania składek.

Pewne ograniczenia w przeprowadzaniu kontroli płatnika będącego przedsiębiorcą wynikają z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Po pierwsze, nie można (poza określonymi ustawowo wyjątkami) podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy. Po drugie, czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli jest limitowany w danym roku kalendarzowym - zależy od tego, czy kontrolowany przedsiębiorca należy do mikroprzedsiębiorców, małych, średnich czy pozostałych przedsiębiorców (patrz porady na stronie E12).

Inspektor kontroli ZUS wszczyna kontrolę u płatnika składek po okazaniu legitymacji służbowej i po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Z upoważnienia musi wynikać m.in. wskazanie daty rozpoczęcia kontroli i przewidywanego terminu jej zakończenia oraz zakres przedmiotowy.

Datą wszczęcia kontroli jest dzień doręczenia kontrolowanemu płatnikowi upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. W przypadku nieobecności płatnika składek kontrola może być wszczęta po okazaniu upoważnienia osobie upoważnionej do reprezentowania lub prowadzenia spraw płatnika składek.

Obecny w czasie kontroli płatnik składek, a także osoba przez niego wskazana, mają prawo uczestniczyć w czynnościach kontrolnych.

Płatnik składek powinien być również zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków lub oględzin, w sposób umożliwiający mu udział w przeprowadzaniu tego dowodu, nie później niż bezpośrednio przed podjęciem tych czynności. Zasady tej nie stosuje się, jeżeli okoliczności faktyczne uzasadniają natychmiastowe podjęcie czynności, a płatnik jest nieobecny. Fakt nieobecności płatnika odnotowuje się wówczas w protokole przeprowadzonej kontroli.

Czynności kontrolne przeprowadzane są co do zasady w siedzibie płatnika lub w miejscu prowadzenia działalności. Kontrola może być wykonana w miejscu prowadzenia działalności przez podmioty, którym płatnik powierzył wykonywanie niektórych czynności na podstawie odrębnych umów. Chodzi przede wszystkim o podmioty, które prowadzą tzw. obsługę kadrowo-płacową.

Jeżeli płatnik nie jest w stanie zapewnić warunków niezbędnych do przeprowadzenia kontroli lub gdy wymaga tego charakter czynności, wówczas może się ona odbyć w terenowej jednostce organizacyjnej ZUS. W tej sytuacji jednak płatnik zobowiązany jest wydać inspektorowi kontroli dokumenty związane z zakresem kontroli.

Inspektor kontroli w ramach wykonywania czynności kontrolnych może, na podstawie posiadanego upoważnienia, poruszać się po siedzibie płatnika oraz miejscach prowadzenia przez niego działalności, bez konieczności uzyskiwania odrębnych przepustek. Nie podlega rewizji osobistej przewidzianej w regulaminach wewnętrznych obowiązujących u płatnika składek. Nie jest natomiast zwolniony z obowiązku przestrzegania przepisów regulujących zasady bezpieczeństwa i higieny pracy.

Z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół. Powinien zawierać m.in.: określenie zakresu kontroli; czas jej trwania, opis dokonanych ustaleń, pouczenie o prawie złożenia zastrzeżeń.

Protokół kontroli sporządzany jest w dwóch egzemplarzach. Jeden otrzymuje płatnik składek lub osoba upoważnionej do jego reprezentowania.

W terminie 14 dni od daty otrzymania protokołu płatnik może wnieść na piśmie zastrzeżenia co do ustaleń w nim zawartych. O sposobie ich rozpatrzenia płatnik informowany jest na piśmie. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa terminu, w jakim inspektor zobowiązany jest rozpatrzyć zgłoszone zastrzeżenia. Jednak biorąc pod uwagę treść art. 123 ustawy systemowej (odsyłającej do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a.) należy przyjąć, że zastrzeżenia powinny być rozpatrzone bez zbędnej zwłoki (art. 35 par. 1 k.p.a.). Jeżeli jednak do rozpatrzenia zastrzeżeń konieczne jest podjęcie dodatkowych czynności, wówczas rozpatrzenie sprawy powinno nastąpić w terminie nie dłuższym niż miesiąc, chyba że sprawa należy do szczególnie skomplikowanych - wówczas powinna być załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy.

Ustalenia pokontrolne zawarte w protokole stanowią podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Jeżeli płatnik nie zgadza się z jej treścią, może odwołać się do sądu.