Związek komunalny nie wykona publicznych zadań powiatu

Nie jest możliwe, aby powiat zawierał porozumienia ze związkiem międzygminnym w celu przekazania kompetencji do wykonania określonych zadań własnych. Może to zrobić, podpisując umowę z gminą, innym powiatem czy województwem - stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 17 czerwca 2013 r. (sygn. akt. II Sa/Gl 845/13, nieprawomocny).

Według sądu ustawa o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) określa, że powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu. Ustawa ta ma charakter ustrojowo-kompetencyjny, więc jej przepisy nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Rozstrzygnięcie wojewody

Sprawa, jaką zajął się sąd, dotyczyła skargi powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody odnoszące się do świadczenia usług publicznego transportu zbiorowego. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały rady powiatu powierzającej związkowi komunalnemu wykonywanie części takich usług. Uznał, że jest ona niezgodna z art. 73 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym (Dz.U. nr 5, poz. 13 z późn. zm.).

Wojewoda uzasadnił, że art. 73 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przewiduje możliwość zawierania porozumień w sprawie powierzenia innemu powiatowi realizacji zadań publicznych. Według niego przepis ten nie dopuszcza możliwości powierzenia zadań powiatu ani związkowi powiatów, ani związkowi międzygminnemu, o czym mówi sporna uchwała. Dlatego zdaniem wojewody organizatorem publicznego transportu zbiorowego, właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, może być powiat lub związek powiatów.

Powiat zaskarżył rozstrzygnięcie wojewody do WSA w Gliwicach. Według pełnomocników powiatu organizowanie publicznego transportu zbiorowego może być powierzone przez powiat innej jednostce samorządu terytorialnego lub związkowi komunalnemu (a także innym podmiotom) na zasadach określonych w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). Powołali się oni na art. 8 ust. 2a tej ustawy, zgodnie z którym gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. WSA oddalił skargę powiatu, uznając, że rozstrzygnięcie wojewody jest prawidłowe.

Możliwa współpraca

Sąd odwołał się do art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jest to więc reguła, od której wyjątkiem jest możliwość przekazania uprawnień do wykonywania określonych zadań jednemu z podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy - tj. innemu powiatowi (na podstawie art. 73 ust. 1 tej ustawy), związkowi powiatów (na podstawie art. 65) bądź też stowarzyszeniu (na podstawie art. 75 ust. 1).

WSA wskazał również, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu. Według sądu warunkiem decydującym o dopuszczalności zawarcia porozumienia przez powiat jest kryterium podmiotowe. Oznacza to, że stroną porozumienia może być inna jednostka samorządu terytorialnego, a więc gmina, powiat lub województwo. - Żaden przepis ustawy o samorządzie powiatowym nie daje podstaw do przyjęcia założenia, że dopuszczalne byłoby zawarcie przez powiat porozumienia ze związkiem komunalnym - podkreślił sąd.

Przemysław Molik

przemyslaw.molik@infor.pl

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2013/157/i02.2013.157.08800090b.802.jpg@RY2@

Magdalena Zabłocka radca prawny w Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka

Należy zgodzić się z rozstrzygnięciem sądu administracyjnego, obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem możliwości zawarcia porozumienia pomiędzy powiatem a związkiem międzygminnym. Obecnie obowiązujące przepisy samorządowych ustaw ustrojowych trzeba jednak ocenić krytycznie, w sposób nieuzasadniony ograniczają bowiem swobodę jednostek samorządu terytorialnego w nawiązywaniu współpracy publiczno-publicznej.

Z analizy uzasadnienia wynika, że powiat zamierzał przenieść na związek międzygminny świadczenie usług z zakresu organizacji transportu zbiorowego łącznie z odpowiedzialnością publicznoprawną za ich realizację. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.) powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych wyłącznie z jednostkami samorządu lokalnego oraz z województwem. Innymi słowy, ustawa o samorządzie powiatowym nie przewiduje możliwości nawiązywania współpracy publicznoprawnej pomiędzy powiatem a związkiem międzygminnym. Związek nie ma bowiem statusu jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2010, sygn. akt II FSK 1585/08).

Inna byłaby zapewne ocena prawna, gdyby powiat zdecydował się nawiązać współpracę ze związkiem wyłącznie w zakresie świadczenia określonych usług na rzecz powiatu (tj. nie przekazałby odpowiedzialności za zadanie publiczne). W tym przypadku powiat na zasadach ogólnych zawarłby umowę ze związkiem międzygminnym, który działałby w roli zleceniobiorcy. Nie doszłoby więc do przeniesienia kompetencji ustrojowych. Mielibyśmy do czynienia z przykładem umowy zawartej pomiędzy dwoma odrębnymi osobami prawnymi, działającymi w ramach przysługujących im zadań. Odrębnym zagadnieniem jest ocena takiej umowy pod kątem jej zgodności z prawem zamówień publicznych.

Na marginesie warto wskazać, że Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji prowadzi prace nad nowelizacją samorządowych ustaw ustrojowych w taki sposób, aby wyraźnie dopuścić możliwość zawierania związków powiatowo-gminnych (11 czerwca 2013 r. projekt założeń do projektu ustawy został przyjęty przez rząd - red.).