O błędach w postępowaniu kontrolnym nie rozstrzygnie sąd administracyjny

Wynikające z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w żadnym razie nie może być rozumiane jako nadanie postępowaniu kontrolnemu charakteru postępowania administracyjnego. Na postanowienie wydane w toku takiego postępowania nie przysługuje zatem skarga do sądu administracyjnego.

Funkcjonariusze służby celnej przeprowadzili kontrolę w byłym punkcie gier na automatach o niskich wygranych należących do spółki. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych zostały zabezpieczone dwa automaty, a także umowa podnajmu powierzchni zawarta celem ustawienia i zainstalowania na niej dwóch urządzeń do gry.

W związku z oferowaniem i udostępnieniem gier na automatach przez właścicielkę baru została ona uznana za osobę urządzającą gry hazardowe. Tym samym jednorazowe upoważnienie do kontroli zostało jej doręczone, bowiem to ona, zgodnie z art. 291 par. 1 Ordynacji podatkowej (Dz.U. z 1997 r. nr 137 poz. 926 z późn. zm.), jako kontrolowany niezgadzający się z ustaleniami protokołu mogła przedstawić zastrzeżenia do protokołu, wskazując równocześnie stosowne wnioski dowodowe.

Spółka wniosła sprzeciw do kontroli. Naczelnik urzędu celnego wydał postanowienie, którym odmówił wszczęcia postępowania na skutek sprzeciwu, ponieważ prawem jego wniesienia dysponuje przedsiębiorca, co do którego wszczęto kontrolę. Od tego postanowienia spółka wniosła zażalenie.

Dyrektor izby celnej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając pogląd, że spółka nie mogła wnieść sprzeciwu, gdyż nie była stroną postępowania kontrolnego. Spółka zaskarżyła to postanowienie do sądu administracyjnego. Wojewódzki sąd administracyjny odrzucił skargę. Wskazał, iż postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego.

Zgodnie z przepisami k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków.

W ocenie WSA zaskarżone postanowienie nie tylko nie jest wydawane w postępowaniu administracyjnym, ale też nie kończy postępowania, ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Nie jest to także postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Postanowienie to nie podlega także zaskarżeniu, bowiem nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stąd też nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Od tego postanowienia spółka wniosła skargę kasacyjną do NSA, żądając jego uchylenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi kasacyjnej. Wskazał, że istotą problemu było rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności skargi na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania na skutek wniesienia sprzeciwu w trybie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2004 r. nr 173, poz. 1807 z późn. zm.), do kontroli przedsiębiorcy przeprowadzonej przez funkcjonariuszy służby celnej. NSA wskazał, że kontrola dokonywana jest na podstawie przepisów ustawy o służbie celnej (Dz.U. z 2009 r. nr 168, poz. 1323 z późn. zm.). Zgodnie z art. 55 tej ustawy do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 u.s.d.g., czyli także art. 84c ust. 1. Zgodnie z nim przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów tej ustawy zastrzeżeniem art. 84d.

Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje go oraz wydaje postanowienie. Przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Zgodnie z art. 84c ust. 16 u.s.d.g. do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy k.p.a.

NSA orzekł, że postępowanie kontrolne należy uznać za postępowanie odrębne od postępowania administracyjnego. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w u.s.d.g. przepisów k.p.a. w żadnym razie nie może być rozumiane jako nadanie postępowaniu kontrolnemu charakteru postępowania administracyjnego.

Należy także wykluczyć możliwość przyjęcia, że ma ono charakter postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym.

DGP INFORMUJE

● Na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydane na podstawie art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje - postanowienie WSA w Warszawie z 11 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 434/12.

● Wojewódzki sąd administracyjny jest właściwy do uwzględniania skarg tylko na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, czyli określonych w art. 3 par. 2 i par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - postanowienie WSA w Warszawie z 13 lipca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 682/11.

Potwierdzają to także orzeczenia:

- postanowienie NSA z 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10,

- postanowienie WSA w Warszawie z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 516/11.

Szczepan Borowski

asystent sędziego NSA

z 14 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1417/12.

Podstawa prawna

Ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2004 r. nr 173, poz. 1807 z późn. zm.).