Gmina nie musi budować drogi, jeśli przepis tego nie nakazuje

Jeżeli użytkownik wieczysty nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa nie dotrzyma terminu zagospodarowania terenu, musi się liczyć z nałożeniem na niego dodatkowej opłaty rocznej - zgodnie z ustawą z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741 z późn. zm.), niezależnie od tego, z czyjej winy przekroczył termin.

Firma remontowo-budowlana była użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w Krakowie, która stanowiła własność Skarbu Państwa. W umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, strony określiły termin zakończenia zabudowy działki, który raz został przedłużony, ale spółka i tak go nie dotrzymała. Podnosiła, że jest to spowodowane brakiem drogi dojazdowej do gruntu. Jej zdaniem powinna ona zostać wybudowana przez gminę. W efekcie, prezydent Krakowa obciążył firmę dodatkową opłatą roczną w kwocie 63 tys. zł. Wojewoda małopolski utrzymał w mocy tę decyzję. Wskazał na art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że opłaty te można ustalić w każdym przypadku niedotrzymania terminu. Przy czym wina użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu ma znaczenie wyłącznie przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie terminu pierwotnego, gdyż tylko wówczas bada się, czy termin nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Została ona w zasadniczej części oddalona. Sąd wskazał, że zobowiązanie organu administracji do wybudowania dróg musi wynikać z umowy bądź innego aktu, w którym obowiązek taki jest wyraźnie wyartykułowany. Spółka wniosła więc skargę kasacyjną. Przekonywała w niej, że komunikacja na terenie gminy należy do jej zadań własnych określonych w art. 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1990 nr 16, poz. 95 z późn. zm.). Zatem gmina zobowiązana jest nie tylko do utrzymania istniejących dróg publicznych, ale też do budowy i wyznaczania nowych tras komunikacyjnych. Dopuszczalna jest w tym zakresie współpraca pomiędzy użytkownikiem wieczystym a gminą, jednak niedopuszczalne jest przerzucanie głównego ciężaru realizacji zadań własnych gminy na podmiot trzeci.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Wskazał, że termin zagospodarowania nieruchomości został jasno określony. Do dnia zaś wydania decyzji przez organ drugiej instancji nieruchomość nie została zabudowana. Przy takich okolicznościach braki w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie mają żadnego znaczenia, ponieważ organy administracji przy nakładaniu dodatkowej opłaty rocznej nie są uprawnione do oceny legalności tej umowy. Są jednak związane jej postanowieniami. Niezagospodarowanie nieruchomości w wyznaczonym terminie uprawniało więc organy administracji do obciążenia firmy opłatą. Ustalenie tej opłaty jest wykluczone w przypadku niewybudowania dróg, bez których korzystanie z obiektów mających być wzniesionymi przez użytkownika wieczystego nie byłoby możliwe, gdy do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ. Jednak - zdaniem NSA - nie można uznać, że gmina miała obowiązek wykonania drogi publicznej. Art. 7 ustawy o samorządzie gminnym określa jedynie zakres właściwości gminy w realizowaniu zadań publicznych. Nie jest źródłem zobowiązania w stosunkach cywilnoprawnych wobec osób trzecich, lecz wyznacza jedynie zakres zadań realizowanych na rzecz społeczności lokalnej. Przepis ten nie kreuje zatem zobowiązania dla gminy do zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste.

Wyrok NSA z 10 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1096/11.

Oprac. Ewa Maria Radlińska