Co da cicha reforma w administracji

To było wielkie osiągnięcie, ale dziś w europejskiej strefie euro mamy bardzo powolny wzrost gospodarczy, duże kłopoty z finansami publicznymi kilku krajów i poważną dyskusję dotyczącą braku synchronizacji między wprowadzeniem euro a postępami w budowaniu politycznej i administracyjnej integracji. Jeśli strefa euro ma trwać dalej, niezbędne będzie przyspieszenie tego procesu. A do tej strefy chce również dołączyć polski rząd. Obecne wyzwania, przed którymi stoją kraje Unii, będą sprawdzianem dla ich administracji.

W Polsce mamy mniejsze niż gdzie indziej problemy ze wzrostem gospodarczym, ale znacznie większe z jakością kadr i efektywnością działania państwowej administracji. Zagadnienie poprawy efektywności działania administracji jest bardzo skomplikowane, bo mamy tu do czynienia z konfliktem słusznych celów. Z jednej strony rząd powinien podejmować wysiłki, aby administracja państwowa była dobrym pracodawcą zatrudniającym kompetentnych i energicznych urzędników, ale z drugiej strony wiadomo, że trzeba szukać oszczędności i ciąć wydatki, gdzie się da. Stąd działania rządu są niespójne.

Są specjaliści, którzy uważają, że efektywność pracy urzędników można poprawić przede wszystkim przez radykalne odchudzenie kadrowe instytucji państwowych oraz wprowadzenie wysokich kar materialnych dla urzędników za popełniane błędy. Ja jakoś nie bardzo mogę uwierzyć, że takie zmiany przyciągną dobrych kandydatów na urzędników do administracji. Z analiz poziomów wynagrodzeń wynika, że średnie wynagrodzenie urzędnika w Polsce jest co prawda tylko o kilkanaście procent niższe niż średnie wynagrodzenie w sektorze przedsiębiorstw, ale oczywiste jest, że w przypadku porównań odnoszących się do wyższych stanowisk urzędniczych i rynku pracy ograniczonego do dużych miast te różnice będą znacznie większe. W urzędach można obserwować przepływ ludzi, którzy często rozpoczynają swoją karierę zawodową w administracji publicznej, rozwijają swoje kwalifikacje, a następnie po kilku latach zaczynają szukać lepiej płatnej pracy. W rezultacie w strukturze wiekowej pracowników wielu urzędów pojawiają się niekorzystne zjawiska w strukturze demograficznej określane czasem mianem "braku środka" - jest wielu pracowników bardzo młodych, jeszcze niewiele umiejących, oraz wielu pracowników w okresie do 10 lat przed emeryturą, a stosunkowo mało jest osób o wysokich kwalifikacjach i w grupie wiekowej 30 - 40 lat.

Podwyżki wynagrodzeń w administracji rządowej są niezbędne, ale to temat trudny. Nie tylko ze względu na deficyt budżetowy, ale także ze względów politycznych. W kręgach osób niechętnych rządzącej koalicji na wieść o podwyżkach pewnie zaczęto by mówić złośliwie, że koalicja wprowadziła już wszystkich "krewnych i znajomych królika" na atrakcyjne posady w administracji rządowej i teraz zaczyna zastanawiać się, jak im zapewnić podwyżki wynagrodzeń. W rezultacie nie mogły nikogo zaskoczyć informacje dotyczące wynagrodzeń urzędników, jakie można było uzyskać na podstawie przyjętego przez rząd programu konwergencji, a które wskazywały, iż nie przewidziano środków na wzrost wynagrodzeń w jednostkach sfery budżetowej powyżej poziomu inflacji. Oznacza to, że albo z obawy przed ewentualną krytyką ze strony opozycji, albo wskutek obaw związanych ze skalą deficytu finansów publicznych skutecznie wyhamowane zostały działania na rzecz wzrostu wynagrodzeń.

Brak znaczących zmian w polityce płac w administracji może mieć dużo niekorzystnych konsekwencji dla rządu i dla państwa. Coraz częściej osiąganie ważnych celów wymaga od urzędników systemowego myślenia i działania realizowanego w interesie państwa oraz skutecznego przewidywania i reagowania na pojawiające się ryzyka. Wcześniej w okresie 20 lat transformacji mieliśmy na ogół dość komfortową sytuację ograniczania funkcji państwa w związku z rozwojem mechanizmów demokracji i wolnego rynku. Jednocześnie przesuwaliśmy się coraz bardziej w kierunku stabilnego systemu gospodarczego Unii Europejskiej oraz jej mechanizmów rządzenia i administrowania, które dla nas były wzorcem. Najważniejsza była jedna dyrektywa - przejmować sprawdzone rozwiązania. Obecnie kiedy jesteśmy w drugim roku silnych turbulencji gospodarczych i wiele utrwalonych poglądów dotyczących deregulacji i jedynie słusznych prawd upada, realizacja zadań państwa związanych z realizacją programu nadrabiania polskich cywilizacyjnych zapóźnień jest o wiele trudniejsza. Struktury rządowe potrzebują ekspertów i skutecznych urzędników i oczywiste jest, że instytucje państwa powinny dążyć do tego, aby być atrakcyjnymi pracodawcami i choćby w małym zakresie, ale jednak uczestniczyć w rynkowej walce o talenty. Krasomówstwo polityków nie zrekompensuje systematycznej pracy urzędników, którzy będą stać za sukcesem lub porażką takich zadań, jak polska prezydencja w Unii w 2011 roku, efektywne działanie ZUS i NFZ czy kształtowanie nowego oblicza konkurencyjności polskiej gospodarki, kiedy przestanie działać efekt niskich kosztów pracy w dużym kraju położonym w centrum Europy.

Degradacja i nieefektywność instytucji państwowych może nas kosztować w przyszłości bardzo dużo. Nie sposób nie zgodzić się ze sformułowaniem zawartym w programie wyborczym PO, że "słuszne hasło szukania oszczędności w administracji publicznej nie może prowadzić do osłabienia zdolności organizacyjnej państwa ". Są specjaliści od zarządzania, którzy mówią, że w polskiej administracji od lat stosujemy politykę niskich płac i wysokiego zatrudnienia i w pewien sposób kontynuujemy założenia koncepcyjne z epoki PRL. Teraz należałoby odchodzić od tej koncepcji. I możliwa jest swoista cicha reforma polegająca na redukcjach zatrudnienia w poszczególnych urzędach i tworzeniu w ten sposób środków na podwyżki, które można dać skutecznym i kompetentnym pracownikom.

Ta cicha reforma nie zapewni jednak jakościowego przełomu, który wymaga pewnego ogólnego programu zmian w działaniu administracji i zastanowienia się, jak powinien funkcjonować cały system urzędów, aby możliwa była racjonalna optymalizacja zatrudnienia. Realnym problemem nie jest długość przerw na kawę i papierosa, ale jakość prawa, które urzędnicy mają stosować, oraz zarządzanie procesami decyzyjnymi, usytuowanie uprawnień decyzyjnych, kwalifikacje zawodowe i mentalność, a wreszcie skuteczność w wykorzystaniu narzędzi informatycznych.

W związku z przygotowaniami do polskiej prezydencji w Unii będziemy chyba mieli dobry klimat do zastanawiania się, jaką administrację chcielibyśmy mieć. Miejmy nadzieję, że efektem będzie coś więcej niż na przykład "Prognoza - polska administracja 2045" opracowana przez zespół doradców premiera.

@RY1@i02/2010/039/i02.2010.039.000.013a.001.jpg@RY2@

Fot. Wojciech Górski

Andrzej Woźniakowski, ekspert Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych

ekspert Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych